《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）已由中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議于2021年6月10日通過，自2021年9月1日起施行。

數(shù)據(jù)，正在重塑人類社會(huì)，越開放使用越有價(jià)值。政務(wù)數(shù)據(jù)作為體量最大、價(jià)值最高的一類數(shù)據(jù)，在政策制定、行政協(xié)調(diào)、行業(yè)監(jiān)管等方面都發(fā)揮著越來越重要的作用。《數(shù)據(jù)安全法》是數(shù)據(jù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律，其出臺(tái)意義深遠(yuǎn)，該法首次明確從國(guó)家層面建立數(shù)據(jù)安全制度、分類分級(jí)保護(hù)制度、交易管理制度、安全審查制度等。隨著這些制度的建立和邊界的確定，政府，作為最具價(jià)值的政務(wù)數(shù)據(jù)管理者，將率先按下數(shù)據(jù)高速發(fā)展的啟動(dòng)鍵。本文將從政務(wù)數(shù)據(jù)入手，淺析《數(shù)據(jù)安全法》實(shí)施后，政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用可能涉及的法律問題。

(一) 重要文件節(jié)點(diǎn)

新一代信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的深度融合，引發(fā)了數(shù)據(jù)量的爆發(fā)式增長(zhǎng)，使得數(shù)據(jù)資源成為國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源和核心創(chuàng)新要素。2015年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，由國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，總體部署。綱要實(shí)施以來，各地紛紛出臺(tái)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的政策、方案、專項(xiàng)制度等。截至2020年，我國(guó)政務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放共享體系已基本形成。

2020年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）首次明確將數(shù)據(jù)納入生產(chǎn)要素，與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列為要素之一。《意見》明確，要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。

2021年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“迎接數(shù)字時(shí)代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。

上述兩份重量級(jí)文件，在培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)，完善數(shù)據(jù)治理規(guī)則，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律界定，明確不同類型的數(shù)據(jù)處理等方面都有重要的指導(dǎo)意義。

(二) 發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第47期《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2020年12月，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)8.43億，占網(wǎng)民整體的85.3%。《2020聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名提升至全球第45位，其中，作為衡量國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展水平核心指標(biāo)的在線服務(wù)指數(shù)躍升至全球第9位。

截至2021年6月13日，中國(guó)政府網(wǎng)顯示，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已直通國(guó)務(wù)院45個(gè)部門、31個(gè)（省、自治區(qū)、直轄市）和新疆建設(shè)兵團(tuán)；已完成合計(jì)528.97萬項(xiàng)的實(shí)施清單，11.4億件政務(wù)服務(wù)辦件。

地方以海南為例，自海南省一體化大數(shù)據(jù)社會(huì)治理體系創(chuàng)建以來，實(shí)現(xiàn)了全省電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)云計(jì)算中心、大數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)建共用。已建的“海南省域多規(guī)合一信息平臺(tái)”涉及土地、海洋、林地信息；“智能交通綜合信息服務(wù)平臺(tái)”集成了高速公路、車站碼頭、危化油庫(kù)、重大工程施工現(xiàn)場(chǎng)等多部門的視頻網(wǎng)絡(luò)；“省公共資源交易平臺(tái)”集中了海南省工程建設(shè)招投標(biāo)、政府采購(gòu)、土地使用權(quán)、礦業(yè)出讓等9大類公共資源交易行為；“健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)平臺(tái)”已實(shí)現(xiàn)對(duì)30種疾病費(fèi)用、均次就診費(fèi)等的數(shù)據(jù)分析。至2021年6月13日，查看海南政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公開數(shù)據(jù)，已有2000多萬用戶注冊(cè)，企業(yè)用戶80.42萬，政務(wù)服務(wù)一體化涵蓋全省19個(gè)市縣63個(gè)省級(jí)單位，包含全省8.43萬項(xiàng)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，累計(jì)辦量1.5億件。

擁有龐大的政務(wù)數(shù)據(jù)后，政府如何進(jìn)一步開發(fā)利用提升經(jīng)濟(jì)價(jià)值，各地雖在紛紛試點(diǎn)積極探索，但因缺乏明確的對(duì)應(yīng)規(guī)定，就社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題，如：政務(wù)數(shù)據(jù)融合運(yùn)營(yíng)；數(shù)據(jù)的確權(quán)和保護(hù)；政務(wù)數(shù)據(jù)安全流動(dòng)；系統(tǒng)環(huán)境部署；數(shù)據(jù)銷毀；數(shù)據(jù)保護(hù)的落腳點(diǎn)等主要還是以弱化或回避的方式，普遍存在不能做、不敢做、不會(huì)做的情況，少數(shù)創(chuàng)新省份在先行先試過程中選擇將某領(lǐng)域具體數(shù)據(jù)作為切入點(diǎn)，避免先試先錯(cuò)。

數(shù)據(jù)的價(jià)值不在于數(shù)量而在于分析結(jié)果和數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。有些數(shù)據(jù)本身屬于核心重要數(shù)據(jù)，從產(chǎn)生之初就被備受規(guī)制；有些則是數(shù)據(jù)達(dá)到一定的量級(jí)后會(huì)引起質(zhì)變，成為國(guó)家核心數(shù)據(jù)；還有一類是技術(shù)不斷發(fā)展，可以通過數(shù)據(jù)間的分析、比對(duì)預(yù)測(cè)國(guó)家重要涉密信息。實(shí)務(wù)中的數(shù)據(jù)分類分級(jí)非常考驗(yàn)政府智慧，過于創(chuàng)新恐因現(xiàn)有管理水平不及技術(shù)，無法控制數(shù)據(jù)走向，造成重大風(fēng)險(xiǎn)；穩(wěn)步保守又有可能錯(cuò)過數(shù)字時(shí)代的黃金發(fā)展期。《數(shù)據(jù)安全法》實(shí)施后，由國(guó)家統(tǒng)一定制度、搭框架、立底線，與其說違法成本進(jìn)一步加大，不如說，地方政府將能夠真正放開手腳，盤活海量政務(wù)數(shù)據(jù)，更好地支撐政府決策和便民服務(wù)，推進(jìn)數(shù)據(jù)與行業(yè)的應(yīng)用，建設(shè)數(shù)字孿生城市、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字中國(guó)。

(一) 劃定政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的基石和紅線

《數(shù)據(jù)安全法》用“數(shù)據(jù)安全與發(fā)展”“數(shù)據(jù)安全制度”“數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)”三章強(qiáng)調(diào)：要以國(guó)家安全的站位保障數(shù)據(jù)安全，進(jìn)行數(shù)據(jù)治理。由國(guó)家統(tǒng)籌，“堅(jiān)持以數(shù)據(jù)開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)數(shù)據(jù)安全，以數(shù)據(jù)安全保障數(shù)據(jù)開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”第六章法律責(zé)任，主要針對(duì)違反數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)，國(guó)家對(duì)應(yīng)的處罰機(jī)制。因此，數(shù)據(jù)安全作為數(shù)據(jù)開發(fā)利用的基石和紅線，是政務(wù)數(shù)據(jù)處理活動(dòng)中各方主體都必須遵循的基本準(zhǔn)則。

(二) 延續(xù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》多頭監(jiān)管模式

就監(jiān)管職責(zé)劃分而言，國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、網(wǎng)信部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)數(shù)據(jù)安全進(jìn)行監(jiān)督和管理。就行政架構(gòu)而言，各地區(qū)、各部門對(duì)本地區(qū)、本部門工作中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)。同時(shí)《數(shù)據(jù)安全法》又進(jìn)一步明確了行業(yè)橫向范圍的多頭監(jiān)管，主要體現(xiàn)在工業(yè)、電信、交通、金融、自然資源、衛(wèi)生健康、教育、科技等主管部門承擔(dān)本行業(yè)、本領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責(zé)。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，政務(wù)數(shù)據(jù)的多頭監(jiān)管方，很多也是政務(wù)數(shù)據(jù)主要的來源方，而隨著全國(guó)各地政數(shù)局、大數(shù)據(jù)局的成立，多數(shù)行業(yè)主管單位的監(jiān)管職責(zé)已從行業(yè)部門剝離，易形成法律監(jiān)管漏點(diǎn)、盲點(diǎn)、弱點(diǎn)。

(三) 明確自上而下的數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理路徑

《數(shù)據(jù)安全法》第二十一條對(duì)數(shù)據(jù)做了自上而下的層級(jí)劃分，我們理解其順序?yàn)椋?

1. 關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、重要民生、重大公共利益等國(guó)家核心數(shù)據(jù)，實(shí)行更加嚴(yán)格的管理制度；

2. 國(guó)家建立的分類分級(jí)制度；

3. 國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定的重要數(shù)據(jù)目錄；

4. 各地區(qū)、各部門按照數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)制度，確定的本地區(qū)、本部門以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)具體目錄。

這種自上而下的管理模式，避免了現(xiàn)實(shí)工作中因各單位對(duì)國(guó)家政策理解不同，執(zhí)行結(jié)果可能不同的情況。如：對(duì)同一部委下發(fā)的關(guān)于數(shù)據(jù)分類分級(jí)指導(dǎo)性文件和標(biāo)準(zhǔn)，可能出現(xiàn)眾多標(biāo)準(zhǔn)不一的實(shí)施細(xì)則，以至于這些數(shù)據(jù)在單個(gè)組織內(nèi)部能適用，但眾多組織之間就存在標(biāo)準(zhǔn)不同，無法相互適用的問題。這種情況下，數(shù)據(jù)安全監(jiān)管機(jī)關(guān)不能開展統(tǒng)—的管理和監(jiān)督工作，更無法判斷其所維護(hù)的國(guó)家和公共利益、個(gè)人合法權(quán)益是否得到充分的保護(hù)。

(四) 法律合規(guī)建議

在《數(shù)據(jù)安全法》正式實(shí)施前的窗口期，建議政務(wù)數(shù)據(jù)責(zé)任主體，盡早對(duì)照梳理、排查所轄范圍數(shù)據(jù)的合規(guī)事項(xiàng)；根據(jù)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和工作機(jī)制梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；排查涉第三方的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)；建議統(tǒng)籌考慮網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、密碼安全、個(gè)人信息安全等問題，堅(jiān)持安全與發(fā)展并重，避免違法違紀(jì)問題發(fā)生。

《個(gè)人信息保護(hù)法》即將出臺(tái)，國(guó)家網(wǎng)信辦牽頭起草的《數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》也將落地，未來涉及網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、個(gè)人信息的法律制度體系趨于完善。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的深度應(yīng)用，不僅利于政府精確化開展政務(wù)服務(wù)，還將令政府工作更加公開透明。在政務(wù)數(shù)據(jù)處理過程中，需要深刻理解數(shù)據(jù)與國(guó)家安全的關(guān)系，除了依托技術(shù)，更需要自上而下、由內(nèi)而外的法律穿透，確保政務(wù)數(shù)據(jù)處理全過程合法合規(guī)。