摘要：關于環境標準是否具備法律法規的規范屬性，學界及實務界對此一直存在爭議，而圍繞“環境標準”展開的諸如環境標準的概念、環境標準的法律性質以及環境標準的規范效力的探討，亦是眾說紛紜。本文旨在通過對“環境標準”的概念及法律性質的分析，準確認識環境標準的規范意涵，以期更加準確地認識和把握環境標準在實務中的具體應用。
環境標準，從形式外觀上看，是一種通過圖形、數字、指標等方式規范和指導環境行為主體的技術性的行為規范。制定環境標準的目的主要在于防止環境污染，維護生態平衡，保護人群健康。進一步看，環境標準是國家為了保護人民健康，促進生態良性循環，實現社會經濟發展目標，根據國家的環境政策和法規，在綜合考慮本國自然環境特征、社會經濟條件和科學技術水平的基礎上，規定環境中污染物的允許含量和污染源排放污染物的數量、濃度、時間和速度、監測方法，以及其他有關技術規范。環境標準還可以按不同的角度與層次分為國家標準、地方標準和行業標準。[注1]
但是，關于環境標準的法律地位問題，學界對此一直存有不同的觀點。具體而言，從法理學角度看，環境標準是否屬于“法”的淵源？若是，那么環境標準屬于何種法的淵源？其效力等級如何？若不是，那么如何定位環境標準在我國環境法律體系中的坐標？如果在否定其屬于法的淵源的前提下，有條件地認可其具有規范效力，那么環境標準發揮規范功能的場域和界限又在哪里？以上追問是本文重點要理清的問題。
一、環境標準的法律地位
首先可以明確的是，環境標準在我國環境法體系中扮演著重要角色，占據著不可或缺的重要地位，這一觀點也為學界所普遍認同。但就環境標準本身的法律地位，或者說法律屬性而論，究竟屬于行政規章、行政規范性文件或者二者均不是，學界目前尚無定論。學界關于環境標準的討論也大多停留在較為簡單的層面，目前比較有代表性的觀點有：
1. 將環境標準作為判斷是否違法的量化尺度。持該主張的學者認為，污染物排放標準是衡量排污行為是否合法的判定依據。[注2]相關法律規定如《中華人民共和國海洋環境保護法》第七十三條第一款第二項：“違反本法有關規定，有下列行為之一的，...（二）不按照本法規定向海洋排放污染物，或者超過標準、總量控制指標排放污染物的”，《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條第一款第（二）項：“違反本法規定，有下列行為之一的，...（二）超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的”。
2. 將環境標準視為環境法的直接淵源。持該主張的學者認為，我國環境標準既是標準體系的一個分支，又是環境保護法體系的組成部分[注3]，也有學者直接主張，環境標準雖然不具備一般法律規范的結構，但不論從規范性與強制性的角度看，還是從制定和頒布主體的角度看，環境標準都具有法律性質，是環境法體系的重要組成部分。[注4]
3. 有條件地部分肯定環境標準為環境法的淵源。持該觀點的學者主要從《中華人民共和國標準化法》第二條關于國家標準分類的角度出發，認為只有強制性的環境標準具備法規的性質，屬于環境法體系中不可缺少的組成部分，而推薦性環境標準則不屬于環境法律體系的組成部分。[注5]此種觀點將強制性標準獨立出來，只認可強制性標準作為環境法的淵源，其他推薦性標準不是環境法的淵源。
4. 否定環境標準作為環境法的直接淵源。持該觀點的學者認為，環境標準與環境法不論在內容或是形式上均有較大的區別，環境標準畢竟不是行政法規或者部門規章，強行性環境標準不屬于法的規范，對環境標準的適用需要附于環境行政決定之上。[注6]該觀點直接否定強制性標準具有法的規范意義，認為不論強制性標準或是推薦性標準均要通過環境行政決定發揮作用，環境標準本身不具有規范效力。
縱觀上述觀點不難看出，不管持哪一派觀點的學者都從不同的側面，在一定程度上揭示出環境標準的內在特征，這些特征一方面既具有法律規范的一般屬性，另一方面又具有非法律規范的某些任意性特點。而恰是這些特點，決定了環境標準在環境法律體系坐標中的定位模糊，難以對其作出明確的定性，從而進一步導致學界對環境標準效力問題的態度仍然莫衷一是。
二、環境標準的規范效力
在環境標準的法律地位尚存爭議的情況下，如何認定環境標準的規范效力就成為焦點問題。所謂的規范效力，是指在什么時間、什么地點、對什么人具有什么樣的約束力。目前學界對環境標準的規范效力問題主要分為肯定派和否定派兩方觀點。
1. 肯定環境標準的規范效力，認為環境標準是一種具有規范性的行為規則，其特點是將原本屬于技術規范的環境準則在法律中予以規定、處理，賦予其法律規范的效力，用于表示環境行為的界限；環境標準不僅具有規范性和強制性，而且同環境保護規章一樣，是由獲得授權的國家行政機關依法定程序制定和發布實施的。[注7]此派觀點充分肯定環境標準的規范效力，甚至將環境標準同政府規章等量齊觀，認為環境標準應當被環境行為主體所普遍遵守。
2. 否定環境標準的規范效力，認為環境標準不同于法律規范，因為環境標準無構成法律規范所需的完整結構，也沒有法律規范所具有的獨立的法律效力，所以環境標準的性質應當屬于行政機關制定的規范性文件，而不應將其視為環境法的直接或間接淵源。[注8]同時，亦有部分否定派學者從標準的一般性意義的角度出發，對環境標準的應然屬性做了進一步分析，認為環境標準中的“標準”并不同于“規范”、“規則”或是“法律”。因為從構成該“標準”的要素來看，它不具有法律層面的意義。換言之，“標準”只具有科學和技術層面的參數意義，不具有國法層面的規范價值。因此，環境標準僅屬于單純的“技術性規范”。[注9]
因此，肯定派論者主要從環境標準的制定主體及環境標準所起到的對社會管理作用的角度入手，弱化對環境標準形式要素的考量，透過以“標準”為載體的數字、圖形、指標等形式，探究背后的價值取向。否定派論者更多傾向于從科學技術的層面看待環境標準，認為不論從“標準”的表現形式，還是從“標準”的實際內涵都不應該將其認定為具備法效意思，而僅僅只能將其認為是一種輔助行政執法的量化參數，其本身沒有規范效力。
三、筆者觀點
通過前文梳理，可以明確的認識路徑是：對環境標準的認識應當從兩個維度加以審視，即對環境標準的法律屬性加以明確，再進一步探討其本身是否具有規范效力。筆者認為，環境標準本身不是法，應當強調的是，此處的“法”是法理意義上國家有權機關制定的普遍性約束規則，而不僅指單純的法律法規。至于有部分學者將環境標準與政府規章等而視之的觀點，筆者并不認同。首先，從國務院各部、委員會的角度看，雖然該主體不僅可以制定部委規章也可制定環境標準，但從邏輯上而言，真命題的逆命題并不一定為真，即由國務院各部、委員會制定的文件并不當然都是規章。其次，規章的制定程序應當參照《中華人民共和國立法法》第三章的相關規定，環境標準的制定程序并無該限制。最后，規章的表現形式一般為命令、指示、規定，而環境標準亦不具備一般意義上規章的表現形式。基于以上理由，筆者并不認同將環境標準視為政府規章。
此外，對于僅僅將環境標準簡單地視為為便于行政執法而制作的技術參數的觀點，筆者亦不認同。從制定主體上看，制定環境標準的是行政機關，而非一般的社會組織，環境標準并不僅具有量化和標表環境數據指標的學理意義，其實現社會管理的功能價值則更為本質。不能只從環境標準的形式外觀與單純的技術層面看待環境標準，而應當站在政府實現社會管理和社會服務的角度認識環境標準的規范意涵。
綜上，筆者認為，在法的譜系中尋找環境標準的定位，行政規范性文件應當是環境標準的應有之義。行政規范性文件，一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。具體而言，即行政機關及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定職權范圍內依照法定程序制定并公開發布的針對不特定的多數人和特定事項，涉及或者影響公民、法人或者其他組織權利義務，在本行政區域或其管理范圍內具有普遍約束力，在一定時間內相對穩定、能夠反復適用的行政措施、決定、命令等行政規范文件的總稱。從制定主體、制定流程、價值功能等角度分析，將環境標準視為行政規范性文件最為妥當，這樣既可以將其與法律、法規、規章作出嚴格的區分，也避免將其簡單視為技術性參數的尷尬局面，確保了環境標準的規范性和嚴肅性。
探討完環境標準的法律地位問題，緊接著即是環境標準的規范效力問題。筆者認為，環境標準的規范效力首先應當根據相關法律對其作出的分類分別判斷。根據《中華人民共和國標準化法》第二條的規定，國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業標準、地方標準是推薦性標準。其中，強制性標準必須執行，推薦性標準屬于鼓勵執行。因此，討論環境標準的規范效力問題，具體而言即是討論強制性標準與推薦性標準的規范效力問題。
根據2021年2月1日起施行的《生態環境標準管理辦法》的相關規定，國家和地方生態環境質量標準、生態環境風險管控標準、污染物排放標準和法律法規規定強制執行的其他生態環境標準，以強制性標準的形式發布。法律法規未規定強制執行的國家和地方生態環境標準，以推薦性標準的形式發布。強制性生態環境標準必須執行。推薦性生態環境標準被強制性生態環境標準或者規章、行政規范性文件引用并賦予其強制執行效力的，被引用的內容必須執行，推薦性生態環境標準本身的法律效力不變。很明顯，該《辦法》對環境國家標準做了二元化分類，即強制性標準和推薦性標準。從“強制性生態環境標準必須執行”可以看出，強制性標準不需要依賴于其他規范發生效力，其本身即具有規范效力。而推薦性環境標準一般不具有單獨產生約束力的效果，但是如果被強制性標準、規章或者行政規范性文件所引用，則推薦性標準將在此特殊情況下產生與強制性標準相同的拘束力。
因此，對環境標準的規范效力，應當分成三個維度進行研究。第一，對強制性環境標準，因其屬于無條件必須執行的標準，則其規范效力也最為剛性，具有普遍的約束力；第二，對于被強制性標準、規章或者規范性文件所引用的推薦性環境標準，其也具備了與強制性標準相同的規范效力，只不過該效力來自于外部，而非推薦性標準自身；第三，未被強制性標準、規章或者規范性文件所引用的推薦性環境標準，其不具備應當被遵守和執行的規范效力，而僅以鼓勵和倡導的意義存在。
四、結 語
環境標準以行政規范性文件的性質存在于我國法律體系之中，其規范效力應當根據國家法律對環境標準的相關分類進行討論，不同類型的環境標準，其規范效力不盡相同。而原本不具有規范效力的環境標準，也會因為被相關的強制性標準、規章、規范性文件的引用而產生規范效力。因此，簡單地認為環境標準具備或者不具備規范效力的論斷并不準確，實踐中應當就相關環境標準的具體情況加以分析。
注釋及參考文獻:
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