近日，受同濟(jì)大學(xué)邀請(qǐng)，南京辦公室合伙人周軍勝律師為貴州土地系統(tǒng)干部開展專題培訓(xùn)，就PPP對(duì)土地儲(chǔ)備的作用及土地儲(chǔ)備的新發(fā)現(xiàn)和新形勢等問題，進(jìn)行了3小時(shí)的專題發(fā)言。貴州省土地系統(tǒng)干部參與培訓(xùn)，其中包括土儲(chǔ)中心、土儲(chǔ)中心投融資、土儲(chǔ)中心財(cái)務(wù)部、土儲(chǔ)中心儲(chǔ)備開發(fā)部、國土資源局市場管理處、住建局行政許可處、發(fā)改委固定資產(chǎn)投資處等部門領(lǐng)導(dǎo)出席。周軍勝律師團(tuán)隊(duì)成員林香芹律師、邰娟一并出席。
周軍勝律師的主題發(fā)言以梳理土地儲(chǔ)備的頂層設(shè)計(jì)為切入點(diǎn)，全面介紹了土地儲(chǔ)備實(shí)務(wù)情況，系統(tǒng)闡釋了國土儲(chǔ)備的前景和未來。貫穿土地儲(chǔ)備發(fā)展歷程的幾份核心文件為：《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號(hào)）《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2004〕57號(hào)）《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)、證券業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2008]265號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕54號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）。
上述文件，將我國土地收儲(chǔ)發(fā)展歷程劃分為3個(gè)主要階段。第一階段為鼓勵(lì)性發(fā)展階段。通過15號(hào)文，國務(wù)院提出有條件的地方政府試行建設(shè)用地收購儲(chǔ)備制度，隨即57號(hào)文，銀監(jiān)會(huì)即發(fā)文對(duì)土地儲(chǔ)備貸款作出規(guī)范，雖限制土地儲(chǔ)備貸款的借款人僅限于土地一級(jí)開發(fā)的機(jī)構(gòu)，但明確打開通過貸款完成土地儲(chǔ)備的路徑，而就土地一級(jí)開發(fā)的機(jī)構(gòu)是誰的問題，國土資源部在277號(hào)文明確為：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為土地收儲(chǔ)實(shí)施主體，由市、縣人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn)；第二個(gè)階段為規(guī)范性發(fā)展階段。銀監(jiān)會(huì)在265號(hào)文中明確，信托機(jī)構(gòu)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u(píng)估值的70%，貸款期限最長不得超過2年，又在54號(hào)文中規(guī)定信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款，實(shí)質(zhì)上暫停了信托公司向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供融資的做法。2012年12月國土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)通過162號(hào)文聯(lián)合提出，要建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)逐步往規(guī)范化發(fā)展。第三階段為治理性發(fā)展階段。2014年國務(wù)院43號(hào)文嚴(yán)格規(guī)范地方政府融資行為，要求地方政府進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。2016年2月，國土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部委再次聯(lián)合通知：進(jìn)一步對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并要求土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲(chǔ)備工作。縱觀整個(gè)土地儲(chǔ)備法規(guī)、規(guī)章頒布史，可以清晰地看出政府部門對(duì)于土地儲(chǔ)備事宜從最先的鼓勵(lì)，到規(guī)范管理，最后對(duì)土地儲(chǔ)備過程中違法行為嚴(yán)格治理的態(tài)度轉(zhuǎn)變。
之前，我國土地儲(chǔ)備的資金來源主要為政府的一系列開支和財(cái)政部門從土地基金中劃出一部門的資金，雖然如此，土地儲(chǔ)備資金依然不能滿足使用，為解決政府資金匱乏問題，政府貸款時(shí)有出現(xiàn)，而不規(guī)范的地方政府舉債措施，也隨之發(fā)生。為此，財(cái)政部通過《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》 （財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》的通知 》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）三部規(guī)章，全面監(jiān)管地方債務(wù)，防止違規(guī)舉債行為的發(fā)生。規(guī)定地方政府不得將土地儲(chǔ)備預(yù)期收入作為融資平臺(tái)償債資金來源；發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為；并自此確定“地方各級(jí)政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”。周軍勝律師認(rèn)為，當(dāng)下在土地儲(chǔ)備融資方面，除政府債券以外的債權(quán)融資已不具可執(zhí)行性，若希望徹底解決資金困難，在有效規(guī)劃土地收儲(chǔ)的前提下，只能依賴股權(quán)融資實(shí)現(xiàn)。
周軍勝律師談到，在土地儲(chǔ)備中全面應(yīng)用PPP（公私合作），能夠有效發(fā)揮社會(huì)資本的能動(dòng)性，依據(jù)政府引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)和匯總社會(huì)資金投向國土收儲(chǔ)。周軍勝律師深入解釋了土地收儲(chǔ)中PPP適用的一些難題，通過案列淺顯易懂的介紹了PPP在土地收儲(chǔ)過程中的操作要點(diǎn)和注意事項(xiàng)。就土地一級(jí)整理中適用PPP的條件問題、項(xiàng)目公司是否需要持有土地使用權(quán)問題、PPP如何與土地專項(xiàng)債券交叉使用等問題，開展了深入討論。之后，又對(duì)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目、體育基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目、濕地公園等項(xiàng)目進(jìn)行剖析，從中尋找如何融入土地整理并使用PPP模型實(shí)現(xiàn)土地收儲(chǔ)的目的等內(nèi)容，進(jìn)行了熱烈的互動(dòng)交流。后來，周軍勝律師也提示，不是所有公共項(xiàng)目都適用PPP模式，一個(gè)土地收儲(chǔ)項(xiàng)目能否適用PPP，要綜合判斷四個(gè)基本要件：邊界范圍清晰；產(chǎn)出要求具體；績效指標(biāo)跟蹤；收益來源可靠。
培訓(xùn)過程中，學(xué)員積極討論，反響熱烈，能將各自在土地儲(chǔ)備過程中遇到的問題，全面展現(xiàn)并積極討論對(duì)策。就常規(guī)的疑難問題，周軍勝律師及團(tuán)隊(duì)成員認(rèn)真解釋，闡明學(xué)術(shù)界和政府規(guī)范性文件的主要內(nèi)容；就無解事項(xiàng)，也能真誠回復(fù)并發(fā)表個(gè)人觀點(diǎn)。整場培訓(xùn)得到了參會(huì)人員的一致認(rèn)可。