■騰訊財經2008年11月15日
改革開放30年來，我國城鄉發生了翻天覆地的變化。按照中央的統一部署，作為四川全省系列紀念活動的一部分，“紀念改革開放30年--統籌城鄉發展論壇”于今年11月15-16日在成都市隆重舉行。論壇圍繞貫徹落實十七屆三中全會精神和四川地震的災后重建工作，設立“科學發展觀指導下的統籌城鄉綜合配套改革”、“統籌城鄉與災后重建”、“統籌城鄉與農村土地流轉”、“統籌城鄉與基層民主政治建設”、“統籌城鄉與規范化服務型政府建設”等多個議題。騰訊財經、大成網作為官方合作媒體全程直播本次論壇。文為四川四方達律師事務所所長李世亮演講實錄。
主持人：感謝高粱研究員，他從宏觀和微觀兩方面分析了統籌城鄉發展的體制約束及和破解的措施和建議，下面請四川四方達律師事務所所長李世亮發言，他發言的題目是：破解農村產權制度改革的難題，大家歡迎。
李世亮：今天上午發言的是高官，下午演講的前面都是學術界的權威，他們從理論上，從宏觀上對我們成都市農村產權制度改革提出了措施。我既不是一個官員也不是一個學者，我是做法律工作的，我想從法律的角度談談我對成都市產權制度改革的理解和認識。
第一個是我們所理解的農村產權制度。我們理解的農村產權制度改革有幾個要點：第一個是充分發揮農民的主體作用問題，為什么要充分發揮農民的主體作用，這跟這次改革的復雜性是有關的，我們知道三農問題是困擾我們國家幾千年的問題，那么這個改革開放以來，黨中央、國務院采取了很多措施解決三農問題，但是實際上我們城鄉差距越來越嚴重，這個問題不解決，我們的和諧社會全面小康就沒法達到，這個是它的復雜性，那要解決這個問題，怎么解決，它是一個非常復雜的問題，這里面不僅有經濟成本，同時還有政治成本。我們政府要做這個工作，要防范它的風險，農民自己的問題要農民自己來解決，這是第一個問題；第二個大家知道我們這次這個農村產權制度改革是以確權作為基礎，確權是整個工作的基礎，今天上午蔡教授談到有關英國的作家寫到農民有房子沒產權，為什么出現這種情況，因為我們現在是不需要房屋所有權，因為不流通，你要它沒用。所以現在要進行農村產業改革，我覺得發揮農民的主體作用，這里面涉及對農民的定位問題，我們要通過各種制度對農民，把農民真正從二等公民改變為跟城鄉一樣的，從政治上經濟上法律上的問題，農民最終成為產業工人，不再是二等工，這個制度就包括了很多，比如說戶籍制度，醫保制度等等，最終目標就是說要消滅城鄉差距，農民成為產業工人，這個是第一個。
第二進行農村產權制度改革。我們這次產業改革確權土地流轉是基本的，首先要進行規模化，同時要技術資本來發展，那么如果說不進行確權，不進行流轉，那么我們的農業只能停留在傳統的以家庭為主的經營模式，我們的專業仍然是傳統的農業。如果是沒有規模化就沒有現代化，所以我們覺得進行農業產業改革，實現農業飛躍的基礎，這是第二個問題。
第三就是農村產權制度改革還是要以科學發展觀為指引，我們認為城鄉一體化不是城鄉一致化，相反那么農村和城市應該保持各自部門的生活環境，農村未必要高樓林立，車水馬龍，農村不見得要這樣，但是我們要通過改革建立市場，通過這種市場實現各種生產要素在這個市場的合理流動，這才是我們農村產權制度改革和城鄉一體化的一個真正的含義，這個是我要談的第一個方面的問題，第一個方面我們作為法律人對農村產業制度改革的理解。
第二個問題是關于農村產業制度改革過程遇到的幾個法律問題，這個因為我們成都市這次產權制度改革，市委、市政府非常關注法律方面的服務，市委專門下了文件就是說要求我們的律師全部參與農村產權改革，經過我們的思考，我們羅列了幾個問題。
第一個是是關于農村基層組織的問題，這個問題上午有也談到，今年年初我們成都召開一研討會，關于農村產權制度的研討會，這個會議上我第一次提出，確權是整個農村產權改革的基礎，但是健全和完善農村集體經濟組織是整個確權的基礎。我們目前的實行的是土地二元化的制度，鄉村的土地為集體經濟組織，什么是集體經濟組織，集體經濟組織虛位形態，那么虛位這種情況如果不解決，那么個別政府，地方政府或者個別鄉村干部代表農村執行經濟組織越權，行使權力這種現象，侵害農民的現象就普遍存在，這是第一個方面的問題。這個方面很多地方都做了很多試驗，比如都江堰有一個文件就明確規定集體經濟組織有三種形式：第一個是村民委員會；第二個是村民小組；第三是鄉鎮資產管理委員會，這個都江堰有明確的規定，目前存在的問題就是說因為都是地方政府公布的內容，它的效力層次太低，不具有給其它地方借鑒的意義，所以去年在成都市人大35次常務會上做專題講座的時候談了一個觀點，我們人大要充分利用我們的立法權，要為城鄉一體化工作來保駕護航，這是第一個問題。
第二個問題是村民集體組織成員權利界定問題，這也是一個非常關鍵的問題，這個問題不解決，實際上我們確權工作是不徹底的，集體經濟組織完善了，那么集體經濟組織它是一個大概念，它是有很多基層經濟組織成員來構成的，那么每個集體經濟組織的成員對集體的財產享有平等的處分權利，所以我覺得這個問題也是非常關鍵的，所以把這個問題叫做確權基石，一個是基礎一個是基石，這個問題現在理論界、司法界都有很大的爭議，有的講是三個標準，有的講是四個標準。
我們這次在都江堰有一個試驗，都江堰有一個規定叫做都江堰農村基層組織人員確權辦法，這個里面就提了一個叫普通成員、特殊成員，他把集體經濟組織確定為兩個，當時我們在評析這個文件的時候談到這是值得關注的例子，那么這個是第二點就是關于集體經濟組織權利確定，這是第二個問題。
第三個問題關于確權的效力問題，今天上午我們談到有的專家已經談到“魚林土”（音）的做法，魚林土（音）從法律上講是農村基層經濟組織確權的一個協議，它實際上是一個民事協議，那么這和協議的效力我覺得有幾個方面。第一個取決于戶主的合法性問題，因為上面要蓋指紋，你有沒有希望權利代表，你越沒有越權，如果你有權代表，或者你沒權你越權了，你的主體資格就不合法，就無效，這是第一個要解決的問題；第二個要解決的問題就是意識機構的合法性問題，我們大家知道農村很多復雜的問題，解決這些問題都成立了議事機構地最終形成一個決定，但是在我們農村當前制度不完善的情況下，它的法律依據是什么；第三個問題就是測量，這里面談公示問題；第四個方面的問題是關于增員不增地，減少人工不減房的事情，這個決定，在十七屆三中全會決定公布之前是很有爭議的事情，有的地方覺得增加人就應該增加地，但是沒有增加地，長久不變是政策不變，究竟多少期限不變，三十年還是七十年，這是一個。第二個承包合同關系，民事合同，那么到期以后能不能續簽合同，要當事人雙方協調一致，如果協調不一致怎么辦，能不能調整，調整算不算，違背了政策怎么辦，這是第二個問題；第三個問題，所謂長期不變就是沒有期限，但是我們法律上有個概念，沒有期限的合同就是可以隨時解除的合同，就是一定要有期限，所以我覺得這個不僅有政策問題，更是法律問題。
第四個，這個是不是涉及到基層成員權利，每個成員平等權利問題，既然大家都是基層經濟組織成員，權利是平等的，為什么你出身的早你就有財產權，我出生晚就沒有財產權，這是我們需要研究的。
第五個問題是災后重建，農村基層土地流轉的問題，解決一戶多宅的問題，我們采取，以前的農村宅基地是福利，是無償取得的，但是這個土地，農村既然要改革，土地要作為資本，啊那我們宅基地是不以后可以改變，不是作為福利，可以通過有償來租，可不可以考慮這個問題，這是個建議。
第六個方面的問題就是關于農村房屋的流轉問題，也就是說我們談的金融問題，抵押問題，那么我們知道農村房屋，目前它的所有權是不完整，這個就違背了我們國家規定的物權法和物權平等的原則，所有人都享有占有使用處分的權利，但是我們農村的產權現在是受到限制的，農村的房屋只能在基層經濟組織之間流轉，宅基地也只能在農村范圍內流轉，不可能在城鎮居民之間流轉，這是有政策界限的。那么如果說這個流轉這個抵押問題解決不了，實際上我們改革也是不徹底的。
我們認為農村房屋產權流轉，農村房屋流轉應該滿足幾個條件：第一個是農村房屋要有完整的產權，可以在公開市場進行交易，所謂完整的產權就是享有所有使用、占有、收益的權利；第二我們所謂的城鄉統一，兩種產權，統一市場統一交易規則，你不能說農村只能在農村，這是不行的；第三農民土地要適當分離，農民的社會保障問題要解決，不然會出現社會問題，就是我們的保障已經得到妥善解決，土地是他主要的生活來源，這個是我們覺得是三個方面的問題。
第七個關于耕保基金的發放問題，成都市有一個規定，為了確保耕地不減少，我們成都市這方面做了個探索，這個制度我一直覺得是一個創新，它創新在什么地方？就是改變了以前對耕地的保護責任由單獨的行政機關變為行政機關、農民各個主體共同參與的保護；第二個由行政手段變為行政手段和經濟手段、法律手段共同來保障保護耕地，我覺得這個是一個創新，但是我覺得需要完善。當農民領了耕保基金，談到他還不履行耕保義務，他應該承擔什么責任，是民事責任還是刑事責任，我覺得應該界定，這是第七個方面的問題。
第八個關于農村基層治理的問題，主要是建立一個農村權力基層組織，農村基層組織和農村黨組織這種三權分離，但是又相互監督、互相配合的構架機制，這個是第八個方面的問題。
第九個方面，關于土地股份合作制的風險問題。這個風險主要幾個方面：一個要研究如何抵御經營風險，農民入伙應該作為合作社，合作社經營不善，那么通過司法機關要拍賣，怎么解決，這是一個問題；第二是農民失地的風險問題；第三就是如何避免現行的法律規定相沖突的問題。比如目前最高人民法院相關的司法解釋和我們的農村土地承包法的矛盾問題，如何規避這些沖突問題，這是一個風險。
第十個問題是關于雙放棄的問題，雙放棄之前是大家一直都在研究，有一種觀念是對的，有一種觀念認為它是有問題的，我覺得很快這個問題從幾個方面入手：第一個就是這種放棄是不是符合農民的意愿，如果農民愿意這么做，這個是可以的；第二個，這種放棄行為是不是違背了現行的法律、法規、政策規定，這是第二個；第三個就是說政府是否給予相應的補償。我們講這個流轉是在依法有序的前提下，有償的進行流轉。
第十一，關于引導農民訴求和社會矛盾的問題這個我們覺得在新時期我們要著力探討的問題，如何探討解決糾紛的機制，不要出現老百姓上訪無門的情況。我的發言情況完了，有不對的地方大家指正，謝謝。