■呂紅兵 劉維/第一財經日報2008年06月27日
中國現已成為世界上最大的碳排放權供應國，按照交易量計算，市場份額已占到全球的近40%。但在我國卻沒有一個類似的交易市場。業內人士認為，現在正是中國引進和建立排放權交易市場的最佳時機
上海在這方面獨具先天優勢，上海有在證券交易所、期貨交易所、黃金交易所、產權交易所等方面的運作經驗，將有利于環境交易所的建立和運行，同時環境交易所也將成為上海作為區域乃至未來成為國際金融中心的有機組成部分
作為山東東岳化工有限公司（下稱“東岳化工”）的法律顧問，筆者參與了其與日本新日鐵和三菱公司于2007年進行的全球最大二氧化碳排放權交易的談判。東岳化工通過技術改造減少了HFC23氣體(氯氟碳化物生產過程中副產品)的排放額度，從而將每年的二氧化碳等溫室氣體排放量減少約1000萬噸，并將這部分排放額出售給了日本公司。
根據1997年達成并于2005年2月16日正式生效的《京都議定書》“清潔發展機制”（CDM機制），發達國家企業可以通過幫助發展中國家減少溫室氣體排放來獲得二氧化碳排放額度。新日鐵為東岳化工提供減少溫室氣體排放的技術支持，三菱公司則擔當這筆二氧化碳排放權交易中間商。
在此過程中，筆者深深地體會到排污權交易對于促進環境保護的巨大作用，并由此而產生了建立上海環境交易所的設想。在此，筆者將從市場、政策、法律等方面對建立上海環境交易所作一個分析。
根據筆者設想，上海環境交易所是一個以排污權，包括二氧化碳、廢氣、廢水、固體廢棄物的排放權為交易標的的交易市場。筆者在分析我國現有環境管理手段的基礎上，借鑒美國等發達國家的經驗，結合中國實際，提出建立排污權交易市場??上海環境交易所的交易規則、交易平臺以及市場監督等制度的設想。
1 建立上海環境交易所的必要性
中國目前已是全球第二大溫室氣體排放國。按照國際能源機構估計，到2009年，中國將取代美國成為最大的溫室氣體排放國，比原先預測的早了近10年，中國不久將排放全球20%的二氧化碳。
目前我國政府不僅提出了可持續發展的理念，在環境保護上也做了大量的工作，并取得了顯著成績，但由于所處的經濟技術發展階段，以及激勵機制和管理體制尚不完善等原因，中國生態環境基本上處于“局部有所改善、總體仍趨惡化”的嚴峻狀況。
從排污權交易本身的市場化屬性角度分析，建立環境交易所很有必要性：
1.成本最小化。排污權交易的結果是污染治理主要由治理成本小的企業完成，從而實現了全社會總的污染治理成本最小化和產值的最大化。
2.有利于污染物排放的宏觀調控。有了排污權交易，政府機構可以發放和購買排污權來實施污染物總量的控制，影響排污權價格，從而控制環境標準。
3.有利于公眾的參與。環境保護組織等團體如果要降低污染水平，可以進入市場購買排污權，并不賣出，從而降低污染水平。
4.具有市場靈活性，更有利于資源的優化配置。實施排污權交易不需要事先確定排污標準和相應的最優排污費率，只需確定排污權數量，并找到發放排污權的一套機制，然后讓市場去確定排污權的價格，通過排污權價格的變動，排污權市場可以對經常變動的市場物價和廠商治理成本作出及時的反應。
5.有利于刺激企業的技術革新。老企業可以通過技術革新減低污染物的排放，從而出售排污權獲利。新企業進入時采用“清潔生產”的技術也可以購買排污權以節省成本，所以企業有動力去進行革新。另外，排污權交易使減排變得有利可圖，客觀上產生了對于污染治理技術的需求，使得此類技術的開發變得現實可行，促使環境保護產業迅速發展。
而從全球排污權交易情況及交易市場發展角度分析，建立上海環境交易所就更有其必要性。
目前，在全球范圍內進行國際碳排污權交易的主要市場，有阿姆斯特丹的歐洲氣候交易所、奧斯陸的北方電力交易所、法國的未來電力交易所、德國的歐洲能源交易所，還有加拿大、日本、俄羅斯市場，美國和澳大利亞也有自己的國內交易市場，其中芝加哥氣候變化交易所是全球首家國內氣候交易所。2006年交易所經手的碳交易量達到5.53億噸。在所有通過交易所結算交割的碳交易量中，歐洲氣候交易所占82%，其全部碳融資合同都在倫敦跨洲期貨交易市場進行電子交易，2006年，全球排放貿易額已達到280億美元。
按照《京都議定書》協議，包括中國在內的發展中國家在2012年以前不需承擔減排義務，相當于擁有了“排放權”，而承擔減排義務的國家可以通過購買排放權來完成承諾。由于發達國家減排的成本較高，向發展中國家購買排放權降低了其總體減排成本，而發展中國家也可以因此獲得改善本國能源結構和環境所需的資金和技術。國內企業目前正在通過“清潔發展機制”與發達國家對接實現排放權的交易。在此框架下，有轉讓溫室氣體排放額意向的中國企業應先向國家發改委提出申請，經過核準，再通過第三方的評估合格后，將項目報告送交聯合國CDM執行理事會登記注冊。在CDM機制刺激下，加之目前國內節能減排以及發展可再生能源等政策導向，中國現已成為世界上最大的碳排放權供應國，按照交易量計算，市場份額已占到全球的近40%。但在我國卻沒有一個類似的交易市場。業內人士認為，現在正是中國引進和建立排放權交易市場的最佳時機。
在中國確立排污權交易的環境政策所需的條件已經具備，包括：現行的市場機制為排污權交易的實施創造了有利時機；先進的環保技術使排污權交易成為可能；監測技術的進步也為排污權交易創造了條件；國家和地方已經制定出了與排污權交易和總量控制有關的法規，可以作為制定排污權交易條例的重要參照。
全國不少地方正在為此謀劃。而上海在這方面獨具先天優勢，上海有在證券交易所、期貨交易所、黃金交易所、產權交易所等方面的運作經驗，將有利于環境交易所的建立和運行，同時環境交易所也將成為上海作為區域乃至未來成為國際金融中心的有機組成部分。
而如果上海環境交易所能夠設立，除二氧化碳排放權交易外，還可進行二氧化硫排放權、城市垃圾無害化處理收費權和城市污水處理收費權等品種的交易，這將使中國排污權交易制度處于世界先進行列。
2 法律制定與行政監管上的挑戰
一是在法律制定方面。
在我國，除了2005年10月正式實施的《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》，現行的環保法律法規中沒有明確規定實施交易許可證制度。許可證交易市場不能自發形成，必須通過立法才能形成。立法的目的包括對環境容量資源使用權的限定、對排污權分配機制的確定、對市場規則的確定、與現有法規的協調等。同時，制定總量排污價格、超標準排污價格等必須明顯高于相應污染物削減處理平均費用的處罰條例，這種高價格處罰條例的制定將迫使排污單位出于自身經濟利益的考慮去尋找較經濟的污染物削減辦法，從而實現排污權的交易。
因此，建立上海環境交易所其最迫切的前提是，對排污權交易制定詳細的法規，從初始排污權的分配，到許可證的獲得、許可證的交易、受影響污染源的范圍、監測的要求、超許可排放的處罰等，給出一個完整的可操作的體系。同時，必須確立與環境質量直接掛鉤的標準和相應的一整套新的原則、形式和技術立法。
二是在政府環保部門方面。
征收排污費制度是目前我國環境保護最主要的法律制度之一。《環境保護法》第28條、《水污染防治法》第15條、《大氣污染防治法》第14條、《海洋環境保護法》第11條、《環境噪聲污染防治法》第16條都規定了該項制度。征收排污費制度是指對于向環境排放污染物或者超過國家標準排放污染物的排污者，按照污染物的種類、數量和濃度，根據規定征收一定費用的制度。
然而實際上，這一功能從未真正實現過。其原因是收費標準太低，排污單位寧愿繳納排污費來“購買”排污權，而不愿治理污染。排污收費實施20年來，中國的環境狀況雖局部有所改善，但總體仍在惡化，前景令人擔憂。因此要改現行的征收排污費制度為排污權交易制度，環保部門則可作為排污量的監管者成為市場的一方主體，并依照規定收取一定的交易傭金。
3 環境交易所的具體構想
1.確定上海環境交易所的初期交易品種
目前，我國已經開始實施的總量控制、排污申報登記、排污許可證制度、污染源在線監測等措施，已經為建立上海環境交易所創造了基本的條件。由于實際經濟情況與美國等發達市場經濟國家相比有許多特殊性，不可能一蹴而就地建立完善的排污權交易制度。為了充分體現排污權交易制度的優越性，使其更快地得到廣泛認可，根據我國實際情況，參考美國的經驗，上海環境交易所可率先實行二氧化碳排放權交易、二氧化硫排放權、城市垃圾無害化處理收費權和城市污水處理收費權交易制度。其中，二氧化碳排放權交易可以發展國際會員，根據目前已經進行的上百個二氧化碳排放權交易項目情況看，現有的《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》足以保障上海環境交易所二氧化碳排放權交易的進行。城市垃圾無害化處理和城市污水處理相對集中，其收費往往通過政府渠道進行，并有一定的政府補貼，交易相對簡單，推出這一交易品種旨在通過收費權的交易推動相關污染物處理的集約化和相關技術的提高。
2.確定區域環境資源總量
區域環境資源總量是實施排污許可證交易的基礎和前提。以二氧化硫排放權交易為例，需要在全國二氧化硫污染物排放總量控制計劃的基礎上，根據各地的環境質量狀況，參照排污申報登記有關數據，按照公平、公開、公正的原則，確定全國電力、鋼鐵行業二氧化硫排放總量和每家企業的初始排放量。
3.確定市場交易規則
在上海環境交易所設立初期，交易市場規模較小，排放權許可證的轉讓可采取統一掛牌、柜臺交易的方式。排放權許可證交易包括以下幾個主要環節：(1)掛牌：排放權需求方提出所需排污數種類和數額的申請，通過交易所平臺公開掛牌，尋找排污權的供給方。反之，排放權提供方亦可通過交易所平臺公開掛牌。(2) 評估：由交易所認定的有資質的中介機構確定排放權需求方和供給方的具體排放權交易數額，并應對排放權交易引起的排污狀況變化對環境的影響作出評價。(3) 協商：排放權供求雙方就排放權交易的污染物種類、數量、價格、交割時間等具體內容進行協商，并達成排放權交易協議。(4) 審核：交易所（以環保部門為主體）對市場主體的資格、排放權限進行審核，核定供求雙方的具體排放權交易數額，并確認是否同意這宗排放權交易實施。(5) 交割：根據排放權交易協議規定，供求雙方之間在交易所辦理具體的資金與排放權交割手續。(6) 變更登記：排放權交割后，供求雙方必須在交易所辦理排放權變更登記手續。交易所需建立起排放權跟蹤系統，并根據變化后的排放權限對供求雙方進行監督管理。
在柜臺交易積累了一定經驗后，可以設計標準化產品，在交易所進行電子化撮合交易。
4.確定市場準入規則
與其他的市場不同，上海環境交易所需對排放權許可證交易市場的進入作必要的審檢，包括對市場主體的資格和排放權限的審核。
5.確定初始排放權的電子化競標方式
對于可以標準化的產品，其初始排放權的分配可以采用電子化競標方式。
6.確定排污許可證的監督管理制度
交易所會同環保部門負責對許可證進行跟蹤管理。
7.確定上海環境交易所的監管機構
上海環境交易所作為一個排污權交易市場，其交易監管涉及金融、環保、工商行政等諸多部門。考慮到監管的實際效果，筆者認為上海環境交易所應由上海市人民政府協同國家環境保護部組建機構共同監管。
（作者為上海國浩律師事務所合伙人）