兩年前的3月10日，習(xí)近平總書(shū)記在武漢考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)特別強(qiáng)調(diào)：“社區(qū)作為防控的最前線，肩負(fù)的任務(wù)十分繁重。”“抗擊疫情有兩個(gè)陣地，一個(gè)是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個(gè)是社區(qū)防控陣地。堅(jiān)持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)。……使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。”
《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體，目前城區(qū)社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。”
從上述規(guī)定來(lái)看，社區(qū)的法律內(nèi)涵是居民委員會(huì)轄區(qū)，包含居民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱居委會(huì)）、業(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱業(yè)委會(huì)）與相關(guān)的物業(yè)公司對(duì)應(yīng)的居民。在我國(guó)疫情防控中，街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱街道）工作人員下沉至居委會(huì)落實(shí)疫情防控措施，一定程度上融入了社區(qū)，與上述各主體共同形成了廣義上的大社區(qū)概念。
居委會(huì)的法律定位和基本職責(zé)
依據(jù)我國(guó)民法典第96條、第101條規(guī)定，居委會(huì)屬于基層群眾性自治組織，是民法上的特別法人。城市居民委員會(huì)組織法第3條則規(guī)定了“居民委員會(huì)的任務(wù)”，包括“協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、優(yōu)撫救濟(jì)等項(xiàng)工作”“向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議”。
從上述規(guī)定可知，居委會(huì)是一個(gè)自律性、自治性的組織，履行的基本上是一種常態(tài)、常規(guī)的職責(zé)，辦理的是一種“自轉(zhuǎn)”、自我的工作。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件情形下，其執(zhí)行政府有關(guān)疫情防控的措施，應(yīng)該屬于上述規(guī)定中的“協(xié)助政府”及其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益相關(guān)的公共服務(wù)等工作。
在此情況下，居委會(huì)屬于政府履行職能的“協(xié)助者”，而不是“準(zhǔn)政府”，也不是“代政府”，而是“幫政府”。因此，其職能的發(fā)揮、作用的呈現(xiàn)，一定是建立在街道、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理公司以及公益主體等各主體相互協(xié)同關(guān)系基礎(chǔ)上的。
街道是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)，具有行政主體資格。而居委會(huì)沒(méi)有行政主體資格，但有義務(wù)協(xié)助街道等行政主體開(kāi)展工作，同時(shí)指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)委會(huì)開(kāi)展工作。業(yè)委會(huì)由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生，其權(quán)責(zé)義務(wù)主要涉及物業(yè)管理相關(guān)內(nèi)容。物業(yè)管理公司是民事主體，由業(yè)主大會(huì)選聘并接受全體業(yè)主的監(jiān)督。我國(guó)民法典基于疫情防控形勢(shì)，針對(duì)性地規(guī)定了突發(fā)公共事件情況下物業(yè)服務(wù)公司和業(yè)主的相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。
由此可見(jiàn)，在上述諸多關(guān)系中，居委會(huì)處于相對(duì)核心的地位，上連政府，下達(dá)百姓，橫向又對(duì)接業(yè)委會(huì)及其他相關(guān)主體。
突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，需要各方協(xié)同居委會(huì)發(fā)揮作用
一是政府賦力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件，街道干部應(yīng)該迅即行動(dòng)，雷厲風(fēng)行，“下沉”至居委會(huì)，指導(dǎo)、支持、幫助居委會(huì)執(zhí)行政府防疫措施。此時(shí)政府的工作要“重心下移”，包括人財(cái)物的全方位下移。
二是業(yè)主合力。日前在上海，一份4700字的《仁恒河濱城2期28號(hào)樓防疫保護(hù)指南》在網(wǎng)絡(luò)上流出并走紅，充分體現(xiàn)了業(yè)主自律和自治效果。高手在民間，居委會(huì)應(yīng)該充分挖掘、匯聚、吸收、推廣業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主的智慧，不只是單向指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)開(kāi)展工作。
三是物業(yè)協(xié)力。按照民法典的新規(guī)定，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府依法實(shí)施的應(yīng)急處置措施，但此情況下已超出了物業(yè)服務(wù)合同約定的內(nèi)容，為此，應(yīng)建立政府向物業(yè)公司購(gòu)買公共服務(wù)的機(jī)制，使物業(yè)公司與居委會(huì)的協(xié)同更有保障、更可持續(xù)。
四是公益助力。居委會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮志愿者的作用，做好本居民區(qū)志愿者的登記、使用、協(xié)調(diào)等方面的工作；街道則應(yīng)做好跨居民區(qū)志愿者的協(xié)調(diào)安排工作。
以上四個(gè)方面，基本上屬于政府的歸政府、自律的歸自律、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、公益的歸公益，并且實(shí)現(xiàn)各方主體統(tǒng)籌配合，從而優(yōu)化相互協(xié)同合作的社區(qū)治理模式，共同筑牢疫情防控的社區(qū)防線。
經(jīng)過(guò)上海等地疫情暴發(fā)的“再洗禮”，居委會(huì)組織法應(yīng)依“以問(wèn)題為導(dǎo)向”原則作出完善，將上述居委會(huì)與街道、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、志愿服務(wù)等協(xié)同的內(nèi)容，集中規(guī)定于突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社區(qū)各主體相互關(guān)系的專有條款中，從而增強(qiáng)立法對(duì)實(shí)踐的引領(lǐng)性、規(guī)范性、保障性。
日常狀態(tài)下，居委會(huì)的職能發(fā)揮應(yīng)作相應(yīng)的制度優(yōu)化
首先，要提高對(duì)居委會(huì)重要性的認(rèn)識(shí)。居委會(huì)組織法規(guī)定了居委會(huì)協(xié)助政府或其派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。因此，應(yīng)從鞏固地方政權(quán)建設(shè)的高度，來(lái)認(rèn)識(shí)居委會(huì)建設(shè)的重要性。
應(yīng)該加強(qiáng)黨對(duì)居委會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。《上海市居委會(huì)工作條例》第4條就規(guī)定：“居民委員會(huì)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府指導(dǎo)、依法自治、社會(huì)參與，服務(wù)居民群眾，形成居民區(qū)治理合力。”本次上海疫情防控中，社區(qū)黨員響應(yīng)市委號(hào)召，通過(guò)“先鋒上海”App辦理“黨員報(bào)到”，在社區(qū)參加各類公益活動(dòng)，發(fā)揮了帶頭作用，起到了積極效果。
在干部任用機(jī)制方面，可規(guī)定政府公職人員“下沉”居委會(huì)鍛煉制度。“將軍發(fā)于卒武，丞相起于州郡。”可以在干部人事制度中規(guī)定，提拔干部時(shí)有居委會(huì)工作經(jīng)歷者優(yōu)先。
完善居委會(huì)外聘工作人員制度。居委會(huì)主任、副主任、委員均出自居民，因區(qū)域不同，居委會(huì)能力差異也屬正常，因此，更需要通過(guò)外聘專業(yè)工作人員來(lái)提升居委會(huì)的工作能力。
健全街道向居委會(huì)反映情況的即時(shí)回饋機(jī)制。居委會(huì)有向街道反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議的任務(wù)，但問(wèn)題在于，居委會(huì)向“上”反映沒(méi)有接到回饋的情況下，是無(wú)法向“下”回復(fù)的。本次上海疫情防控中，就有居民們反映，居委會(huì)對(duì)居民要求只“進(jìn)”不“出”，一定程度上導(dǎo)致居民無(wú)所適從、不知所措。
加強(qiáng)居委會(huì)能力建設(shè)。應(yīng)明確規(guī)定政府加強(qiáng)培訓(xùn)和指導(dǎo)，幫助居委會(huì)及其成員提高組織和引導(dǎo)居民自治的能力，并應(yīng)落地、落實(shí)、落細(xì)。
建立志愿者隊(duì)伍、社會(huì)組織與居委會(huì)對(duì)口或結(jié)對(duì)的制度。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)志愿者和社會(huì)組織的專業(yè)能力培訓(xùn)，關(guān)鍵時(shí)刻招之能來(lái)，來(lái)之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝。
最后，應(yīng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)共享機(jī)制。強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)以及居民相互間的互動(dòng)與溝通，增強(qiáng)居委會(huì)的宣傳、動(dòng)員、組織、指揮、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌等“執(zhí)政”能力。
以實(shí)踐為鑒，建議進(jìn)一步完善立法，切實(shí)解決好“最后一公里”甚至“最近一百米”的問(wèn)題，加強(qiáng)基層社會(huì)治理，全面推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，讓老百姓有更多的獲得感安全感幸福感。
（來(lái)源：《人民政協(xié)報(bào)》，作者系全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)律師協(xié)會(huì)監(jiān)事長(zhǎng)）
