編者按：近年來，集體土地房屋產權人在簽訂拆遷補償協議后，以各種理由推諉、延遲甚至拒不交房的情形時有發生，由此導致項目遲遲無法推進，并產生了不良的示范效應。國浩南京合伙人潘駿等自2019年以來擔任南京市江寧區人民政府法律顧問，并擔任該區房屋征遷法律服務專項顧問，處理了部分街道的房屋征遷法律服務糾紛。本文中，潘駿律師根據實務經驗，就簽訂集體土地征收補償協議后拒不交房問題進行了法律分析并提出了依法應對的建議。
一、集體土地拆遷補償安置協議的性質爭議
國有土地上房屋征收與補償行政案件的定性已無爭議，《中華人民共和國行政訴訟法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《國有土地上房屋征收評估辦法》《江蘇省貫徹實施<國有土地上房屋征收與補償條例>若干問題的規定（蘇政發〔2011〕91號）》《江蘇省高級人民法院關于國有土地上房屋征收與補償行政案件若干問題審理指南》對此類案件的裁判規則、強制執行程序作出了具體規定。但集體土地上房屋征收與補償案件如何強制執行，尚無明確法律規定，實踐中征遷主體包括政府、街道辦事處、社區、村民委員會等多種類型，訴請的事實和理由也是依據合同要求交付房屋，有的基層法院對此判決不一，往往爭議較大。
以南京市為例，部分基層法院的生效判決曾將此類情形作為平等民事主體之間的爭議處理。典型的案例如：
(一) 原告南京市棲霞區房屋征收管理辦公室與被告李某某、第三人徐某某房屋拆遷安置補償合同糾紛一審民事判決書【（2019）蘇0113民初5908號】
南京市棲霞區人民法院認為“原被告于2019年7月10日簽訂的征收協議系雙方自愿簽訂，此次征收經合法程序批準和實施，征收協議明確了被告所應享有的貨幣補償款及各項補助費用，被告的征收補償利益已獲得保障。因此，該征收協議合法有效，原被告均應按協議履行。征收是強制性地以適當補償為前提的權利移轉，《中華人民共和國物權法》第二十八條規定：因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力。因此，本案所涉的征收決定已經生效，被征收房屋的物權已歸屬原告，被告有義務將其被征收房屋騰空交付給原告，第三人徐某某作為被征收房屋承租人，根據政策規定不屬于被征收人，且征收協議中已對被征收房屋作為非住宅的設備搬運費、營業用房的停業補償費及固定電話、電增容等裝修補助費予以測算補償，第三人作為承租人可以根據有關房屋租賃的法律、司法解釋規定，向出租人另行主張相應的征收補償利益，故第三人仍占有被征收房屋缺乏合法依據。綜上，原告主張被告及第三人將位于南京市棲霞區的房屋騰空并交付原告拆除的訴訟請求，合法有據，本院予以支持。據此，依照《中華人民共和國物權法》第二十八條、第三十四條之規定，判決如下：被告李某某、第三人徐某某于本判決生效之日起十五日內將坐落于南京市棲霞區的房屋騰空并交付給原告南京市棲霞區房屋征收管理辦公室拆除。”
(二) 原告南京市高淳區人民政府淳溪街道辦事處與被告朱某某合同糾紛一審民事判決書【（2018）蘇0118民初2713號】
南京市高淳區人民法院認為“原、被告簽訂的房屋征收補償協議系雙方真實意思表示，不違反法律與行政法規的規定，應認定合法有效。根據合同法的規定，依法成立的合同，對當事人具有法律約束力。當事人應當按照約定全面履行自己的義務。現原、被告雙方涉案房屋征收已達成協議，原告已按協議約定準備相應的補償款及安置房源，被告應按約定將被征收房屋及附屬物交付原告。被告未按約履行自己的義務，應承擔相應的責任。據此，依據《中華人民共和國合同法》第八條、第六十條、第一百零七條、《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條、第一百四十二條之規定，判決如下：被告朱某某應于本判決發生法律效力之日起10日內將位于南京市高淳區的房屋騰空并將前述房屋及附屬物交付原告南京市高淳區人民政府淳溪街道辦事處。”
(三) 周某某與南京市溧水區石湫鎮人民政府房屋拆遷安置補償合同糾紛二審民事判決書【(2018)蘇01民終8948號】
南京市中級人民法院認為：“根據最高人民法院法釋[2005]9號文件批復規定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人可以按照《城市房屋拆遷管理條例》第十六條的規定向有關部門申請裁決。現行《中華人民共和國行政訴訟法》規定，行政機關不依法履行土地房屋征收補償協議產生爭議，屬于行政訴訟受理范圍，但該法規定從2015年5月1日施行，而涉案補償協議簽訂時間為2013年8月，故在本案不適用。因此，上訴人主張本案不屬于人民法院民事訴訟受案范圍，與法不合。案涉協議被拆遷人為“周某某”，但案涉房屋屬于上訴人與其丈夫陸某某夫妻共同財產，被上訴人有理由相信陸某某簽署案涉補償協議為夫妻雙方共同意思表示，現上訴人否認陸某某簽字的效力，于法無據。上訴人與被上訴人簽訂的案涉補償協議，系雙方真實意思表示，不違反法律行政法規強制性規定，合法有效，上訴人主張合同無效無事實和法律依據。綜上，一審法院判決上訴人按照協議履行正確。”
根據上述生效判決，南京中院在【(2018)蘇01民終8948號】民事判決中陳述了兩個觀點，一是對于拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人可以按照《城市房屋拆遷管理條例》第十六條的規定向有關部門申請裁決。但對于已經達成安置協議，因被征遷人拒不交房所產生之爭議并無規定；二是2015年5月1日之后，行政機關不依法履行土地房屋征收補償協議產生爭議，屬于行政訴訟受理范圍。根據該法律規定可以推知，行政機關訴請被征收人交付房屋的案件，也應當作為行政訴訟案件受理。但在此之后部分南京基層法院仍以民事案件受理，并根據《物權法》或《合同法》作出了交付房屋的判決。由此可見，實踐中對于集體土地房屋征收補償協議簽訂后履行所生爭議，究竟屬于行政還是民事的管轄范圍，仍存在爭議。
二、現行法律法規、類案判決對此類或類似情形的處理規則
(一)《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》
2020年1月1日起實施的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》，對此類情形明確了處理規則：
1. 第一條：“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”
2. 第二十四條：“公民、法人或者其他組織未按照行政協議約定履行義務，經催告后不履行，行政機關可以作出要求其履行協議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協議內容具有可執行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執行。”
3. 第二十八條：“2015年5月1日后訂立的行政協議發生糾紛的，適用行政訴訟法及本規定。2015年5月1日前訂立的行政協議發生糾紛的，適用當時的法律、行政法規及司法解釋。”
筆者認為，根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》，對于2015年5月1日之后所訂立的集體土地征收補償協議，盡管實踐中可能存在多種主體作為征收人的情形，但如果經過查明，該協議的目的是為了實現行政管理或者公共服務目標，則應當視為行政協議，而不能簡單依據訂立征收協議的主體進行確定。在錢某某、張某某與蘇州市相城區黃埭鎮人民政府行政確認一審行政判決書【（2019）蘇0507行初12號】中，蘇州市相城區人民法院就對被告的身份進行了“穿透性認定”：經法院查明，盡管《房屋拆遷安置補償協議》是被征遷人與三埂村委會簽訂的，“但從簽訂的補償協議內容看，主要是因相城區經濟建設和社會發展需要，加快現代化建設步伐，而實施的協議拆遷；另從實施拆遷過程來看，涉及錢某拆遷房屋（包含兩原告的案涉房屋）的價值評估由蘇州市相城區黃埭鎮人民政府委托評估公司進行評估的，補償協議由黃埭鎮人民政府下屬黃埭鎮城鄉建設管理局動遷安置科作為拆遷管理部門蓋章確認；再從蘇州寒山聞鐘論壇上針對黃埭鎮三埂村拆遷問題的咨詢投訴均由被告黃埭鎮政府作出了回復。綜上，有理由相信涉及三埂村36組案涉房屋的拆遷是由黃埭鎮人民政府組織實施，而三埂村委會只是具體落實拆遷，三埂村委會的行為應視為委托的行政機關黃埭鎮政府的行為，故黃埭鎮政府是本案適格的被告”。據此，在征收人履行了補償安置義務后，如被征收人未能按照協議約定履行交付房屋義務，應根據該司法解釋第二十四條規定的程序處理。對2015年5月1日訂立的協議所產生的糾紛，可以作為民事案件并適用當時的法律、行政法規及司法解釋處理。
(二)《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》的相關規定
1.《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”該條規定并未對“阻撓國家建設征收土地的”作出具體界定。
2.《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條：“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件：（一）征收土地方案已經有權機關依法批準；（二）市、縣人民政府和土地管理部門已經依照土地管理法和土地管理法實施條例規定的程序實施征地行為；（三）被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到征收工作的正常進行；（四）符合《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規定的條件。人民法院對符合條件的申請，應當裁定予以受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應當裁定不予受理。”該條規定明確了被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到征收工作的正常進行的情形下，人民法院可以直接執行縣級以上人民政府土地管理部門作出的《責令交出土地決定》。
(三) 最高人民法院部分類案判決
1. 指導案例91號：沙某某等訴馬鞍山市花山區人民政府房屋強制拆除行政賠償案【（2015）皖行賠終字第00011號】
該案中，安徽省高級人民法院認為，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條的規定，土地行政主管部門責令限期交出土地，被征收人拒不交出的，申請人民法院強制執行。馬鞍山市花山區人民政府提供的證據不能證明原告自愿交出了被征土地上的房屋，其在土地行政主管部門未作出責令交出土地決定亦未申請人民法院強制執行的情況下，對沙某某等四人的房屋組織實施拆除，行為違法。關于被拆房屋內物品損失問題，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款之規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。馬鞍山市花山區人民政府組織拆除上訴人的房屋時，未依法對屋內物品登記保全，未制作物品清單并交上訴人簽字確認，致使上訴人無法對物品受損情況舉證，故該損失是否存在、具體損失情況等，依法應由馬鞍山市花山區人民政府承擔舉證責任。
2. 寶雞市渭濱區人民政府、于潤桃城鄉建設行政管理：房屋拆遷管理（拆遷）再審審查與審判監督行政裁定書【（2018）最高法行申4205號】
該案中，最高人民法院認為，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條第一款規定：”被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”該條雖然是針對國有土地上房屋征收強制執行程序的規定，但對因集體土地征收而引起的房屋及附著物的強制拆除問題，亦可參照。據此，無論是征收集體土地還是征收國有土地上的房屋，均應在完成補償安置工作的情況下由行政機關申請人民法院強制執行，在獲得法院的準許強制執行裁定前，行政機關沒有直接強制拆除被征收房屋的權力。即使在被征收人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償的情況下，征收機關若要實現強制搬遷和拆除，也必須按照法定程序申請人民法院強制執行。本案渭濱區政府，既沒有依法作出責令交出土地決定，也沒有依法申請人民法院強制執行，且在沒有完成安置補償工作的情況下，直接對涉案房屋實施了強制拆除行為，違反法律規定，原審法院判決確認該拆除行為違法并無不當。
筆者認為，上述最高人民法院類案判決確立了如下三條重要規則：
1. 集體土地房屋征遷補償協議訂立后，需由行政機關先行作出責令交出土地決定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。
2. 如未經上述法定程序，行政機關徑行強制拆除被征遷人房屋的，則有無經過被征遷人同意，以及被征遷人房屋內物品損失等事實的舉證責任，由行政機關承擔。
3. 雖然暫無明確法律規定，但最高人民法院在類案判決中認為《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條第一款規定可參照適用于集體土地上房屋征收與補償的情形。但對于申請法院執行的主體，該判決中確認為“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府”，與前述《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》中“縣級以上人民政府土地管理部門”存在沖突，亟待明確。
(四) 江浙部分城市的相關條例規定
此處列舉江浙部分城市仍在生效的相關條例規定作為參考：
1.《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》
(1) 第十五條：“拆遷補償安置協議簽訂后，一方當事人不履行協議的，另一方當事人可以依照約定向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院提起訴訟。”
(2) 第十六條：“拆遷人和被拆遷人在拆遷公告確定的搬遷期限內經協商達不成拆遷補償安置協議的，可以向所在地的縣（市）、區人民政府申請裁決。裁決機關應當自受理裁決申請之日起三十日內依法作出書面裁決。當事人對裁決不服的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。當事人逾期拒不履行裁決確定的義務，又不申請行政復議或提起行政訴訟的，作出裁決的機關可以申請人民法院強制執行。”
(3) 第十八條：“除人民法院依法強制執行以外，任何單位和個人不得強行拆除被拆遷人的房屋。”
2.《鎮江市市區集體土地房屋拆遷管理暫行辦法（2009修正）》
(1) 第十一條：“房屋拆遷補償安置協議訂立后，拆遷當事人對補償安置協議產生糾紛的，可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。”
(2) 第十二條：“拆遷人與被拆遷人經協商達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，分別由被拆遷房屋所在地的區建設管理部門、南山風景區管委會裁決。裁決應當自受理申請之日起的30日內做出。對裁決不服的由區人民政府依法處理。裁決工作程序按照建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》、《江蘇省城市房屋拆遷行政裁決工作規程》執行。違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由市國土資源行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”
3.《徐州市征收集體土地房屋補償辦法》
第二十六條：“被征收人在征地房屋補償方案確定的搬遷期限內未搬遷的，由征收機構報請市國土資源管理部門依法責令被征收人交出土地；被征收人拒不交出土地的，依法申請人民法院強制執行。”
筆者認為，寧波和鎮江的條例因制定時間較早，對此類糾紛的處理態度是既可以提起仲裁，又可以提起訴訟，鑒于《中華人民共和國仲裁法》第二條將行政協議明確排除出仲裁范圍，可見立法時的態度對此類協議仍然作為民事協議處理，在行政訴訟法修改之后，尤其是《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》實施之后，上述規定已經與上位法相抵觸，亟待修改。《徐州市征收集體土地房屋補償辦法》制定于行政訴訟法修改之后，故其規定相對合理，但“征收機構”需要明確。
三、小 結
結合上述法律法規以及最高人民法院類案判決，在集體土地房屋征收補償情形下，被征收人在征地房屋補償方案確定的搬遷期限內未搬遷的，筆者認為可采取如下程序予以解決：
(一) 協調解決：由征收人對被征收人交付土地及地上房屋進行催告，力爭通過協調解決上述爭議糾紛。對于征收人已經支付、但被征收人一直未遷出期間的過渡費用，應在安置補償款中予以扣除。已經支付的，應當保留依法追索的權利。
(二) 作出決定：如催告后被征收人仍不履行的，由征收人報送縣級以上人民政府土地管理部門，由其作出要求被告征收人履行協議的《責令交出土地決定》，并依法送達被征收人。
(三) 申請執行：如被征收人收到《責令交出土地決定》后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行的，依法向征收土地所在區域有管轄權的人民法院申請行政強制執行。
在此過程中，因涉及征收協議中載明的征收人及被征收人、政府土地管理部門、人民法院等多個主體，宜在政府層面先行統一認識、統籌安排。同時，在行政強制執行之前及實施過程中，建議由公證機構在征收協議雙方都在場時，對房屋里的相關財產、設施先行確認取證，避免在執行過程中因財產損失無法確認而產生新的糾紛。