2019年8月26日上午，第十三屆全國人大常委會第12次會議在北京人民大會堂閉幕，會議表決通過了全國人大常委會關于修改土地管理法的決定。本次《土地管理法》修正案共計35條，修正后的新法將于2020年1月1日正式實施。

新法在堅持土地公有制不動搖、農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度基礎上，充分總結了農村土地制度改革試點的成功經(jīng)驗，在農村土地制度改革、國土空間規(guī)劃體系建設、永久基本農田保護、劃分中央和地方土地審批權以及確立國家土地督察制度方面作出了重大改革和突破。其中，涉及農村土地制度改革的集體經(jīng)營性建設用地入市、土地征收和宅基地管理相關條款作為本次修法的最大亮點，自人大常委會啟動對《土地管理法》修正案審議以來，始終是社會各界關注的焦點。

在我國城鎮(zhèn)化建設及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進程中，現(xiàn)行農村土地制度與社會主義市場經(jīng)濟不相適應的問題日益凸顯，近年來中央在深化改革、推進土地制度創(chuàng)新方面推行了一系列的試點改革措施，以求破解農村土地制度困局：

2014年12月，習近平總書記先后主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議和中央政治局常委會會議，審議通過《關于農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，該文件從完善土地征收制度、建立農村集體經(jīng)營性建設用地入市制度和改革完善農村宅基地制度三方面提出了突破性的意見，這充分凸顯了中央打破農村土地體制機制桎梏、進行深化改革的決心；

2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，授權國務院在33個試點縣行政區(qū)域內暫停實施土地管理法的5個條款、城市房地產管理法的1個條款。試點于2017年12月31日到期后，又經(jīng)延期直至2019年12月31日。在此期間，包括成都市郫都區(qū)在內的各個試點地區(qū)的先進成果和經(jīng)驗得以總結和呈現(xiàn)，為土地管理法在農村土地制度層面相關條款的突破奠定了堅實基礎；

2019年1月3日，中共中央國務院頒布《關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》，明確要求進一步深化農村土地制度改革，在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

正是得益于法律法規(guī)、中央政策的支持以及33個試點地區(qū)的勇于探索和大膽實踐，為現(xiàn)階段農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革積累了寶貴經(jīng)驗，也為土地管理法修改奠定了堅實基礎。至此，《土地管理法》修正案得以塵埃落定，本文作者結合自身工作經(jīng)驗，試圖從農村土地制度改革視角，對新法涉及集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理及征收制度的條款進行初步解析。

2004年修訂的《土地管理法》第四十三條和六十三條對集體土地的利用及流轉作了限制性規(guī)定，即除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產兼并導致土地使用權依法發(fā)生轉移外，農村集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人不得直接使用集體建設用地。只有在集體建設用地被征收為國有土地后，該土地才可以出讓給其他單位或者個人使用。

我們認為，上述規(guī)定的本意在于保護農民賴以生存的土地能夠始終用于農村、農業(yè)建設，保障農民始終具有基本的生產生活基礎，但隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，以及由此帶來的農業(yè)農村發(fā)展新需求，該等規(guī)定的弊端也逐步凸顯：一方面限制了集體建設用地的用途使得其價值無法合理體現(xiàn)，導致集體建設用地無法像國有建設用地同權同價同等入市，無法體現(xiàn)農村土地的財產權益價值；另一方面，在國有建設用地指標緊缺導致用地無法得到滿足情況下，違法違規(guī)利用集體建設用地的問題開始滋生蔓延，“小產權房”日益普遍，由此引發(fā)的糾紛也逐步增多。

“堵而抑之，不如疏而導之”。在此背景下，新法在吸收總結33個試點區(qū)關于集體經(jīng)營性建設用地入市的改革經(jīng)驗基礎上，刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，并修改第63條，規(guī)定集體經(jīng)營性建設用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由單位或者個人直接使用。這一重大突破，結束了我國多年來的城鄉(xiāng)建設用地二元體制，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、促進城鄉(xiāng)要素的自由流動破除了制度障礙，是新法最大亮點。

修正案中涉及集體經(jīng)營性建設用地入市的條款共計5條，調整如下：

一是刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定；

二是通過修改第63條，明確了集體經(jīng)營性建設用地入市的程序，同時明確，按照前款規(guī)定取得的集體建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，集體經(jīng)營性建設用地的出租、出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。具體辦法由國務院制定。據(jù)了解，在《土地管理法》正式實施前，自然資源部將抓緊起草《集體經(jīng)營性建設用地出讓轉讓管理條例》，進一步明確集體經(jīng)營性建設用地轉讓的具體實施程序、條件、方式等。值得關注的是，今年四月，中央印發(fā)《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，其中首次提出了“推進集體經(jīng)營性建設用地使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓”。我們認為，此次新法的出臺為進一步探索落地該政策提供了法律空間。

三是通過新增第64條對集體經(jīng)營性建設用地的用途進行嚴格限制。該條規(guī)定：“集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。”據(jù)此，受讓人取得土地使用權后應當嚴格按照規(guī)劃確定的經(jīng)營性用途使用土地，不得擅自改變使用用途。我們認為，新法第63條特別強調了可以入市流轉的土地應當是工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，那么，流轉后土地當然不能用于建設住宅、私人會所等非經(jīng)營性物業(yè)，這與前期改革過程中，相關政策反復強調不得將集體經(jīng)營性建設用地用于房地產開發(fā)、別墅大院、私人莊園會所等要求相呼應。

四是通過修改第82條，加強了對土地入市范圍、程序以及入市后使用用途的監(jiān)管。該條款規(guī)定，對于擅自將農民集體所有的土地通過出讓、轉讓使用權或者出租等方式用于非農業(yè)建設或未依照法定程序流轉集體經(jīng)營性建設用地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。我們認為該條傳達了兩層監(jiān)管意圖：一是除集體經(jīng)營性建設用地以外的農村土地仍然不得流轉用于非農建設；二是集體經(jīng)營性建設用地必須依法依規(guī)流轉，包括必須具備允許流轉的條件（符合規(guī)劃、確權登記）、履行相應的流轉程序等。

五是在原65條（現(xiàn)新法第66條）新增第3款，明確集體經(jīng)營性建設用地土地使用權的收回按照雙方約定處理。現(xiàn)行《土地管理法》第65條規(guī)定，農村集體經(jīng)濟組織經(jīng)原批準用地人民政府批準，在出現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設、不按照批準的用途使用土地的或、因撤銷、遷移等原因而停止使用土地情形時，可以收回土地使用權。在此基礎上，新法對該條增加了以下內容作為第三款：“收回集體經(jīng)營性建設用地使用權，依照雙方簽訂的書面合同辦理，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”對于修訂后該條款的適用，我們認為，集體經(jīng)營性建設用地使用權的出讓系平等民事主體之間的民事法律關系，對于土地使用權的收回以及相關補賠償事宜，雙方合同有約定從約定，無約定的集體經(jīng)濟組織不得主張收回。但同時需要考慮的問題是，集體經(jīng)營性建設用地作為農村土地的一種類型，當出現(xiàn)本條第一款規(guī)定的法定情形時，在出讓合同沒有約定的情況下，農村集體經(jīng)濟組織是否有權依據(jù)簽署第一款之規(guī)定收回已出讓的土地使用權？我們認為，首先，從立法意圖上，全國人大常委會在關于《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案（草案）》的說明中關于集體經(jīng)營性建設用地入市部分已指出“相關建設用地使用權的收回依照雙方簽訂的書面合同辦理”；其次，從操作層面上看，集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓系平等民事主體之間的民事法律行為，在出讓時無需政府審批，按照第一款關于收回時需要“農村集體經(jīng)濟組織經(jīng)原批準用地人民政府批準”的規(guī)定，事實上沒有適用的基礎。基于上述分析，為避免雙方后續(xù)因收回及補賠償產生爭議，實務中建議交易雙方在土地出讓合同中對集體經(jīng)濟組織收回土地使用權的情形做具體約定，明確收回土地使用權的條件、方式及抵償附著物歸屬、補償?shù)葍热荨?/p>

新法第62條在總結33個試點地區(qū)關于宅基地利用、管理經(jīng)驗基礎上，對農村宅基地制度進行了如下完善：一是在原來“一戶一宅”基礎上，增加了宅基地戶有所居的規(guī)定；二是允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。三是下放宅基地審批權限，明確農村村民住宅建設由過去的縣級人民政府審批調整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。

其中引起廣泛關注的是關于自愿有償退出宅基地、鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅的相關內容。對此我們有如下認識：

首先，雖然中央在2018年中央1號文件中提出了探索宅基地“三權分置”，且作為宅基地改革試點地區(qū)的山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等結合實際，已形成了一些宅基地“三權分置”模式，但與集體經(jīng)營性建設用地入市相比，宅基地改革試點尚未形成可復制、可推廣的制度經(jīng)驗并且學界、實務界對“三權分置”的具體界定、權利實現(xiàn)方式等還未形成共識。鑒于此，全國人大常委會在關于《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案（草案）》的說明中指出，目前將宅基地“三權分置”直接確定為法律制度的條件還不成熟，需要在進一步試點探索、總結經(jīng)驗后再通過立法予以規(guī)范。黨中央、國務院在2019年中央1號文件中也明確要求“穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見。研究起草農村宅基地使用條例。”基于上述司法以及政策背景，我們認為，雖然新法第62條提出了“鼓勵農村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，但具體如何“盤活利用”，在相關法規(guī)政策出臺以及宅基地“三權分置”上升為法律制度前，各地應當結合國家及地方關于閑置宅基地的處理政策，審慎探索利用路徑。

其次，從法律層面來看，雖然《土地管理法》并未直接禁止宅基地的流轉，但依據(jù)原第63條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”之規(guī)定，該類轉讓合同通常被認定為無效；從政策層面來看，國務院在2004年12月《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中規(guī)定“加強農村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地”，明確否定了城鎮(zhèn)居民購置宅基地的合法合規(guī)性。而政策法規(guī)層面的限制性規(guī)定并未能阻擋農村土地市場的巨大潛力，因城鎮(zhèn)居民購買宅基地或宅基地上的房屋而形成的“小產權房”屢見不鮮。此次新法在宅基地制度方面的突破性規(guī)定可能為此類“小產權房”問題提供解決思路。需要特別說明的是，“小產權房”并不是一個法律概念，實務中有多種呈現(xiàn)形式，包括占用耕地違反建設的“商品房”、違反耕地保護以外用途管制的房產、符合用途管制但違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的房產以及宅基地上合法房屋違反國家政策出售等，故對于其他類型“小產權房”的解決路徑還需另行研究探討。

本次修法對土地征收制度的修訂主要體現(xiàn)在三方面：

一是縮小土地征收范圍。新法第45條通過對土地征收的公共利益進行明確界定，將土地征收范圍限制在因軍事外交、政府組織實施的基礎設施建設、公益事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程以及成片開發(fā)建設等六種情況。其中，為了避免政府擴大解釋“成片開發(fā)建設”而濫用征地權，最終公布的修正案相較一審、二審草案增加了“經(jīng)省級以上人民政府批準”這一限制性規(guī)定。

二是規(guī)范土地征收程序。建立了征收土地現(xiàn)狀調查和社會穩(wěn)定風險評估機制；必要時政府組織召開聽證會，保障被征地農民的知情權、參與權、監(jiān)督權和話語權；將批后公告改為批前公告，且在與農民簽訂補償協(xié)議后才能提出征地申請，辦理征地審批手續(xù)。

三是完善了被征地農民的保障機制。新法首次在法律層面明確土地征收補償以保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為基本原則。在補償標準上，新法第48條規(guī)定，土地補償費、安置補助費標準根據(jù)區(qū)片綜合地價確定，改變了過去以征收土地原用途來確定土地補償、以年產值倍數(shù)法來確定土地補償費和安置補助費的做法。另外，在補償內容上，新法在原來的土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償基礎上增加了農村村民住宅補償和社會保障費，使被征地農民的利益得到更加合理、多元的保障。

農村土地制度改革是關系國計民生、牽一發(fā)而動全身的重要制度。此次修法，將集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理、土地征收方面的制度創(chuàng)新經(jīng)驗及時上升為法律制度，充分展現(xiàn)了中央在破除城鄉(xiāng)二元土地制度上的決心和魄力，對全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。目前，距離新《土地管理法》正式實施尚余4個月時間。我們希望，在新法正式實施前，細化落實農村土地制度改革的配套規(guī)章制度能夠得以制定出臺，保障新法的正確有效實施；同時也期盼，通過農村土地制度深化改革取得的最新成果能夠盡快上升為法律規(guī)定，使得城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制得以進一步完善。

改革之路，道阻且長；久久為功，行則將至。