2016年11月新民辦教育促進法頒布及2018年4月新民促法實施條例公開征求意見稿、2018年8月司法部發布新民促法《送審稿》）以來，歷經三年，中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（以下簡稱“《條例》”）終于在2021年4月7日通過、5月14日頒布，并將于2021年9月1日起實施。可見《條例》制定過程中社會爭議之大，監管部門決策之難。新《條例》進一步堅決貫徹了分類監管的思路，對于民辦性質的義務教育、學前教育及非營利性民辦學校進一步加強監管，促使其回歸公益屬性；放開營利性高中教育、高等教育；鼓勵職業教育。對于私募投資機構而言，如何應對《條例》帶來的影響，重新調整對于教育產業的投資，面臨重新定位和選擇。
一、進一步阻斷義務教育、學前教育IPO可能性，對其他非營利性民辦學校雖沒有明確禁止，但仍強調回歸其公益屬性
(一) 禁止義務教育民辦學校的境內外IPO之路
義務教育是指從小學到初中階段的教育。針對這個階段的民辦學校，《條例》主要相關規定包括：
1. 封堵了通過搭建境外VIE架構進行IPO的通道。《條例》規定在中國境內設立的外商投資企業以及外方為實際控制人的社會組織不得舉辦、參與舉辦或者實際控制實施義務教育的民辦學校。境外返程投資架構的實際控制人雖為中國國籍，但也需要通過設立外商投資企業來控制民辦學校，因此，也在被禁之列。
2. 禁止了義務教育的關聯交易。《條例》規定實施義務教育的民辦學校不得與利益關聯方進行交易，從操作層面也杜絕了義務教育民辦學校對接資本市場的可能性。《條例》規定利益關聯方是指民辦學校的舉辦者、實際控制人、校長、理事、董事、監事、財務負責人等以及與上述組織或者個人之間存在互相控制和影響關系、可能導致民辦學校利益被轉移的組織或者個人，該等實質重于形式的認定，相較《會計準則》關于關聯方的認定甚至要更為寬泛，也給了主管部門更為靈活的自由裁量權。
3. 限制對義務教育民辦學校的兼并收購。《條例》規定任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協議控制等方式控制實施義務教育的民辦學校、實施學前教育的非營利性民辦學校。這意味著義務教育民辦學校無法通過兼并收購進行規模化運作、資本擴張。
4. 限制了“公參民”“名校辦民辦”等情形。《條例》規定實施義務教育的公辦學校不得舉辦或者參與舉辦民辦學校，也不得轉為民辦學校。其他公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校；地方人民政府不得利用國有企業、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學校。
5. 加強了對義務教育民辦學校的日常管治。《條例》規定實施義務教育的民辦學校理事會、董事會或者其他形式決策機構組成人員應當具有中華人民共和國國籍，且應當有審批機關委派的代表；實施義務教育的民辦學校應當在審批機關管轄的區域內招生，納入審批機關所在地統一管理。
(二) 民辦學前教育機構境內外IPO之路也基本斷絕
民辦學前教育機構主要是指幼兒園階段的民辦學校。此前2018年11月25日《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》等政策對學前教育已經有了明確的強監管規定，前述若干意見規定“社會資本不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制國有資產或集體資產舉辦的幼兒園、非營利性幼兒園；民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產”。此次《條例》進一步明確了任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協議控制等方式實施學前教育的非營利性民辦學校，限制了幼兒園的資本擴張、通過收購實現規模化發展。
(三) 加強對非營利性民辦學校的賬戶監管和關聯交易管理，從而嚴格限制了非營利性學校通過關聯交易對外輸出利潤的機會
非營利性民辦學校包括了從幼兒園、小學、初中、高中和高等教育階段的辦學學校。無論是哪一類，通過技術服務協議、后勤服務協議、素質教育服務等關聯交易都可能將非營利性民辦學校的盈利進行轉移取得。根據《民辦教育促進法》的規定，非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。教育部等五部門《關于進一步加強和規范教育收費管理的意見》（教財〔2020〕5號）規定“（十五）完善教育收費治理工作機制。……探索建立學校收費專項審計制度，重點加強對非營利性民辦學校的審計，嚴禁非營利性民辦學校舉辦者和非營利性中外合作辦學者通過各種方式從學費收入等辦學收益中取得收益、分配辦學結余（剩余財產）或通過關聯交易、關聯方轉移辦學收益等行為”。《條例》進一步明確：非營利性民辦學校收取費用、開展活動的資金往來，應當使用在主管部門備案的賬戶；主管部門會同相關部門對該賬戶實施監督，組織審計應當使用在有關主管部門備案的賬戶；有關主管部門應當對該賬戶實施監督。對于非營利性民辦學校的關聯交易，《條例》規定：民辦學校應當建立利益關聯方交易的信息披露制度。教育、人力資源社會保障以及財政等有關部門應當加強對非營利性民辦學校與利益關聯方簽訂協議的監管，并按年度對關聯交易進行審查。
此外，相較于對于學前教育、義務教育辦學與資本市場鏈接的嚴格限制或禁止，非營利性民辦高中、高等教育雖沒有明確禁止搭建境外VIE架構，也沒有禁止關聯交易(非法轉移辦學收益的情形除外)，但監管層將非營利民辦學校等同于公辦學校進行管理，給予了公辦學校在土地、稅收等各方面的同等優惠待遇，同時，非營利學校如前所述也不允許取得辦學收益，由此可見，境內資本市場未來很難對非營利民辦學校打開大門。
二、《條例》對營利性高中階段、高等教育民辦學校對接資本市場沒有進行限制，應屬利好
《條例》對營利性民辦高中、高等教育民辦學校的辦學、擴張等作出限制性規定，主要從日常監管方面做出一些規定，比如：
(一) 關于招生。實施普通高中教育的民辦學校應當主要在學校所在設區的市范圍內招生，符合省、自治區、直轄市人民政府教育行政部門有關規定的可以跨區域招生。招收接受高等學歷教育學生的應當遵守國家有關規定。
(二) 關于用地。實施學前教育、學歷教育的民辦學校使用土地，地方人民政府可以依法以協議、招標、拍賣等方式供應土地，也可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結合的方式供應土地，土地出讓價款和租金可以在規定期限內按合同約定分期繳納。
(三) 關于專項基金設置。實施學前教育、學歷教育的民辦學校應當從學費收入中提取一定比例建立專項資金或者基金，由學校管理，用于教職工職業激勵或者增加待遇保障。
(四) 關于發展基金設置。在每個會計年度結束時，民辦學校應當委托會計師事務所對年度財務報告進行審計。非營利性民辦學校應當從經審計的年度非限定性凈資產增加額中，營利性民辦學校應當從經審計的年度凈收益中，按不低于年度非限定性凈資產增加額或者凈收益的10%的比例提取發展基金，用于學校的發展。
《條例》并未對營利性民辦高中、高等教育有鏈接資本市場方面的限制，僅規定應符合國家有關外商投資的規定。根據《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》的規定，普通高中和高等教育機構限于中外合作辦學，須由中方主導（校長或者主要行政負責人應當具有中國國籍，理事會、董事會或者聯合管理委員會的中方組成人員不得少于1/2)。實踐中，則往往通過搭建境外VIE架構規避該等外商投資限制。
此外，《條例》規定其他公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校，因此，未來幾年高等院校剝離其旗下獨立學校，轉設為獨立學院仍將是主流。私募機構可關注該等領域。
三、《條例》對于職業教育繼續實行鼓勵政策
首先，《條例》規定實施職業教育的公辦學校可以吸引企業的資本、技術、管理等要素，舉辦或者參與舉辦實施職業教育的營利性民辦學校。
其次，《條例》規定國家鼓勵企業以獨資、合資、合作等方式依法舉辦或者參與舉辦實施職業教育的民辦學校。
再次，《條例》規定實施國家認可的教育考試、職業資格考試和職業技能等級考試等考試的機構，舉辦或者參與舉辦與其所實施的考試相關的民辦學校應當符合國家有關規定。
加上以往一系列的鼓勵政策，職業教育對接資本市場之路仍將暢通無阻且受支持和鼓勵。
四、其它幾個熱點問題
(一) 關于舉辦者變更
不管是營利性還是非營利性，不管是義務教育還是非義務教育，《條例》對于舉辦者變更未做出任何限制，但前提是不得涉及學校的法人財產，也不得影響學校發展，不得損害師生權益。此外，現有民辦學校（指2016年11月新民促法公布前的民辦學校）的舉辦者變更的，可以根據其依法享有的合法權益與繼任舉辦者協議約定變更收益。對于之后的民辦學校能否獲取變更收益，《條例》沒有明確規定。
《條例》還規定，舉辦者為法人的，其控股股東和實際控制人應當符合法律、行政法規規定的舉辦民辦學校的條件，控股股東和實際控制人變更的，應當報主管部門備案并公示。該等穿透核查的規定意味著此后不能通過間接轉讓的方式繞過監管。
(二) 關于收購兼并
《條例》刪除了有關“集團化運作”的表述，只是明確任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協議控制等方式控制實施義務教育的民辦學校、實施學前教育的非營利性民辦學校。但對于高中、高等教育階段的非營利性民辦學校，《條例》未予以限制，只是明確不得改變所舉辦或者實際控制的非營利性民辦學校的性質，直接或者間接取得辦學收益；也不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭。該等規定相對于《送審稿》規定的“實施集團化辦學的，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協議控制等方式控制非營利性民辦學校”而言，有所放寬。
(三) 關于在線教育
原《送審稿》規定實施學歷教育的民辦學校才需要辦理辦學許可，利用互聯網技術在線實施培訓教育活動、實施職業資格培訓或者職業技能培訓活動的機構，或者為在線實施前述活動提供服務的互聯網技術服務平臺，僅需取得相應的互聯網經營許可，無需辦學許可。
《條例》對此做了相應調整，不再區分類型，利用互聯網技術在線實施教育活動的民辦學校均應當取得相應的辦學許可。與線下培訓機構對于消防等場所安全要求比較高不同，線上教育取得辦學許可的將更加強調網絡數據安全、個人信息保護安全以及音視頻內容的合法合規性。現有在線教育已經采取備案制，《條例》規定需要取得辦學許可，在線教育的門檻將進一步提高，對于頭部教育機構而言可能反而是利好。
(四) 關于校外培訓
原《送審稿》規定設立招收幼兒園、中小學階段適齡兒童、少年，實施與學校文化教育課程相關或者與升學、考試相關的補習輔導等其他文化教育活動的民辦培訓教育機構，應當由縣級以上人民政府教育行政部門審批。設立實施語言能力、藝術、體育、科技、研學等有助于素質提升、個性發展的教育教學活動的民辦培訓教育機構，以及面向成年人開展文化教育、非學歷繼續教育的民辦培訓教育機構，可以直接申請法人登記，但不得開展第一款規定的文化教育活動。
《條例》未涉及有關校外培訓的規定。可見，有關校外培訓將仍沿用目前現有的校外培訓整頓的嚴監管政策，包括2018年2月教育部辦公廳等四部門《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》、2018年8月《關于規范校外培訓機構發展的意見》（國辦發〔2018〕80號文）、2018年11月《關于健全校外培訓機構專項治理整改若干工作機制的通知》、2019年《關于規范校外線上培訓的實施意見》等規定。目前網絡更是傳言近期國家將出臺政策將進一步限制或禁止校內外學科類培訓，為中小學生進一步減負，并降低家庭的教育成本。
五、PE基金介入民辦教育行業的建議
隨著《條例》出臺，懸著三年的靴子終于落地，國家對于教育行業分類監管的思路基本已經全部落實。鑒于私募基金的資金有其資本屬性，既有資本回報和退出需求，為此，建議：
1. 對于具有公益屬性的義務教育、學前教育和非營利性民辦學校，建議謹慎介入。
2. 重點關注職業教育、營利性民辦高中和營利性民辦大學、獨立學院等領域。
3. 學科類校外培訓（包括學科類在線教育）須謹慎，可關注素質類校外培訓。
4. 教育科技等領域如重在“科技”，屬于正常的科技類企業，應不受影響。
任何一個法律法規的出臺，總會有利益受影響的少數群體。《條例》的部分新監管思路，對現有民辦學校的運作模式就會存在不小的挑戰，例如《條例》禁止了義務教育階段的關聯教育，但現有民辦學校不少是從幼兒園到高中的全過程教育，例如港股上市公司楓葉教育等，是否需要剝離、如何處理將面臨各種現實困難和壓力。某種意義上，《條例》既是一個階段的收尾，更是一個新階段的開始，取決于我們從事教育投資行業的私募機構如何把握。