摘要：在當前完善基層政府治理、促進政府依法行政理念的新形勢、新背景下，對基層政府依法防控疫情中存在的問題進行深度剖析，結合新時期基層政府法律顧問的角色和職能，嘗試探討構建基層依法防控疫情的路徑與機制，并探索重構地方政府法律顧問在依法防控疫情中的職能定位。

提供公共服務和社會管理是政府的重要職能。及時有效地應對重大公共衛生事件，維護人民生命與社會秩序，是各級政府的一項重要職責。基層政府在應對重大突發疫情體系中尚存在一些薄弱環節，如果不能深刻反思其中的深層次原因，潛在的疫情將繼續成為高懸于頭頂的達摩克里斯之劍。如何吸取疫情中防控的經驗教訓，建立完善依法防控疫情的長效機制，已成為基層政府迫切需要關注的問題。

一、依法防控疫情的現實問題

伴隨我國疫情形勢的基本穩定和境外疫情的持續爆發，各國對我國在新冠疫情防控過程中采取的各項舉措，由反對意見居多轉為贊同聲音居多。我國新冠疫情防控是有力并且有效的，但在依法防疫層面還存在如下一些問題需要改進：

(一) 征用、隔離等臨時性行政措施方面

征用程序瑕疵。疫情爆發后，面對大量病例、隔離人員無處安置，一些基層政府征用了大量體育場、酒店、高校宿舍等，在此過程中出現了高校學生放在宿舍的個人物品被徑直丟棄在宿舍樓下等行為，還出現了一些地方政府“依法實施緊急征用”其他地方口罩的情況，反映出部分基層政府在疫情期間行征用之行為時，決策、部署以及征用程序方面均存在一定瑕疵。

補償未能到位。根據我國現行《突發事件應對法》第12條、《傳染病防治法》第45條相關規定，被征用的財產在使用完畢后，應當返還或予以補償，但對于補償主體、補償范圍以及如何確定補償數額，尚沒有具體規定。截至目前，也尚無公開渠道獲知行政征用后的補償情況。

措施執行不當。疫情期間，村莊斷路、不讓租戶進小區甚至隨意進入他人家中砸毀牌桌等“防疫措施”屢次登上網絡熱搜，成為全民關注的焦點。雖然這些措施在一定程度上對于控制疫情確實起到了積極作用，但在國內疫情得到有效控制的今天，應當對這部分行為的合法、合理性予以反思。

(二) 依法決策方面

重大行政決策程序疏漏。根據國務院公布的《重大行政決策程序暫行條例》，作出重大行政決策應當遵循科學決策、民主決策和依法決策的原則，但突發事件應急處置決策卻排除在該條例適用事項之外。誠然，如疫情等突發事件的決策往往更為急迫，且具有偶發性，但在尚沒有法律和行政法規對疫情處置決策進行規定的情況下，應當參照上述條例的決策原則進行疫情防控決策。

未嚴格遵守決策流程。疫情發生后，各地先后成立肺炎防控指揮部，就肺炎疫情防控工作進行通告，后由各地政府通告決定啟動公共衛生事件一級響應，并發布各項措施。然而，在圍繞疫情公開與否和如何應對的決策過程中，公眾一無所知。如參照上述《重大行政決策程序暫行條例》，決策過程中應當有公眾參與。特別是在網絡發達的今天，通過網絡征求公眾意見，并非難事，通過公眾意見的充分表達、征求和吸收，無疑能夠進一步提升防疫決策的科學、合理。

不結合具體地域實際搞“一刀切”。一些疫情較輕的城市，采取了照搬疫情嚴重城市防疫措施的方式，來達到遏制疫情發展的目的。但事實上，諸如物流阻斷、拖延復工等均非不得已而為之的措施，對于部分疫情較輕的城市，可能并無實施之必要。在全國各地均受到疫情影響的情況下，受疫情影響較小之地區更應該充分結合當地實際，采取適宜防疫措施并盡可能保證經濟正常運行，而無必要照搬其他城市疫情防控措施。[注1]

(三) 行政執法方面

部分行政機關及官員的專業性不夠。疫情發生后，某市衛健委主任“一問三不知”的視頻在網絡上被大量轉發并引網友熱評，類似事件并非孤例，各地多名身處疫情防控要職的人員相繼受到處分。正如習總書記所說：“沒有一個文件、一個部門幫鄉鎮解決急需的哪怕一個口罩、一瓶消毒水的問題。還有些干部作風飄浮、不深入疫情防控第一線，疫情防控基本情況一問三不知”。[注2]

執法作風失當。除上述不作為外，個別地區出現了一些粗暴執法等“亂作為”，如“不戴口罩被捆綁”、“打麻將被游街示眾”等。就該部分執法行為來說，明顯侵犯人身自由，不符合比例原則，經不起法律審視。在一些地方進行全民核酸檢測過程中，也相繼出現了大量居民長時間排隊聚集、部分公布的核酸檢測點未按時開放等秩序混亂的情況。

(四) 信息監管方面

信息保管、使用不當。一些微信群、qq群等社交平臺中陸續出現大量如武漢返XX城市人員名單、XX醫院出入人員名單、XX城市疑似病例分布等信息的轉發，其中甚至包含人員住址、身份證號碼、聯系電話等。在全民核酸檢測收集被檢測人員信息時，各地做法也并不統一，出現了人工登記、手機拍照留存、系統拍照上傳等多種方式。在此過程中被檢測者的個人信息均有泄露之可能。

信息發布不及時。雖然“非典”后我國建立了一套傳染病監控網絡直報系統，然而，疾控部門的實時監測并不等于及時發布與及時決策。一些地方網絡謠言盛行，監管治理乏力，新增確診人數、病例活動軌跡公布滯后的情況還仍然存在。

信息發布不夠嚴謹準確。媒體曾紛紛轉載“上海藥物所、武漢病毒所聯合發現：雙黃連可抑制新型冠狀病毒”，致使雙黃蓮口服液被搶購一空，事后再轉載“抑制并不等于預防和治療”，雙黃連事件才告一段落。從十七年前的板藍根事件到今天的雙黃連事件，一方面反映出公眾在面對疫情時的恐慌心理，另一方面也反映出疫情相關信息發布不準確對公眾產生嚴重誤導甚至影響社會秩序、加大防疫負擔。

二、問題成因初探

相比于十八年前的非典疫情，我國基層政府在此次新冠疫情應對上雖有明顯進步，但不足之處亦顯而易見。究其原因，主要是制度尚存缺失、理念亟需轉變、服務仍應加強，具體如下：

(一) 防疫法律法規制度有待進一步完善

如前文所述，針對疫情期間的處置決策不適用現行有效的《重大行政決策程序暫行條例》。但事實上，疫情等突發事件較一般行政決策更為緊急，如果此前有一套行之有效的疫情處置決策法規，那么疫情發生后可能交出一份更讓群眾滿意的處置方案。其二，就疫情期間行政措施的執行而言，因疫情期間往往需要采取限制人身自由、征用財產等嚴苛的行政措施，但對該部分行政措施的執行并無執行標準，這也直接導致部分行政執法人員過度執法，引起公眾不滿。其三，疫情發生以來，公眾中出現了部分不配合防疫工作之行為，除前述數據泄漏問題外，還出現隱瞞疫情重點地區旅居史致多人被隔離等情形，類似行為在此次新冠疫情前并未被明確規定在此前已經施行的法律法規中，使得公眾對其行為后果缺乏準確判斷。此次疫情發展至今，最高人民法院、最高人民檢察院已發布相關司法解釋，且各地也陸續針對相關人員采取了相應措施并予以通報，具有一定的社會效應，但仍需進一步加大相關宣傳工作，相信能夠對公眾有更為積極的指引作用。

(二) 部分領導干部法治意識有待進一步提高

近年來干部考核機制中重視GDP的指標情況雖然有所改善，但是在民生指標、群體性事件、群眾上訪事件等方面仍不十分重視。這種一層一層地方政府的錦標賽的考核機制，導致地方官員擔心出事問責，延報不報。地方政府也是“經濟人”，也會追求自身利益最大化，地方政府的自利性在這次疫情事件中暴露出來。加上春節的特殊時間節點，使部分地方政府選擇維穩成為頭等大事，導致疫情控制時間有所耽誤。而從本質上講，這也是部分領導干部在應對疫情時法治意識欠缺所導致。另一方面，疫情期間部分地區在差異化防疫、打擊哄抬物價等行為、出臺“土政策”阻礙應急物資運輸等方面，也都表現出明顯不足。“如果有更多的領導干部能夠將與應急管理相關的法律制度諳熟于心，我們在突發事件面前的應對將會更加從容不迫、有的放矢。”[注3]

(三) 行政執法監督機制有待進一步健全

有關法律法規都規定了相應的監督與救濟制度，但行政措施卻尚欠缺存在合理的監督機制。雖然在行政機關內部系統存在著行政監督機制，如國務院有權改變或撤銷各部、委員會以及地方各級政府不適當的決定和命令，縣級以上的地方各級政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府不適當的決定命令，同時還有備案審查和法規清理制度，但這種監督都只是整體的，具體到涉及具體內容的行政措施，難以發揮作用。隨意的行政措施，伴隨的是缺乏監督與救濟機制，導致民眾無所適從。

(四) 政務公開制度有待進一步落實

我國《政府信息公開條例》（簡稱條例）的實施盡管取得很大成績，但還存在一些不足。如條例規定的第12條是突發事件應對、環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量等關系公共安全和公共健康的信息，應該及時對公眾公開。黨的十八屆四中全會指出，“全面推進政務公開。堅持以公開為常態、不公開為例外原則”。但在疫情防控過程中，仍然存在政務公開不及時而引起公眾不滿甚至質疑的現象，特別是在疫情期間相關謠言的處置方面較為明顯。另外，部分地方政府延報不報，耽誤了疫情的有效控制。政府在應對網絡謠言中相對被動，沒有真正建立網絡輿情預警機制，信息收集渠道不健全。

(五) 公共法律服務供給有待進一步增強

由于我國政府體制原因，司法部門既是公共法律服務供給主體，又是公共法律服務的安排者、監督者、裁判者，這就不可避免造成基層公共法律服務供給存在不足，如公共法律服務資源供給不夠、供給成本高、供給產品不豐富、供給覆蓋面不廣、供給有效性不足，與人民群眾生產生活息息相關的法律服務卻供應不上，基層群眾獲得法律服務的信息不多、渠道較少，未能盡享公共服務應有的地位。同時，城鄉公共法律服務資源配備不均日益凸顯。目前很多地方法律服務資源主要集中于大城市和經濟發達地區，鄉村明顯缺乏，造成城鄉之間、區域之間、中心城區與縣域之間法律服務資源分布不平衡，鄉鎮和農村法律服務資源嚴重匱乏。經濟落后的農村地區基層律師人才不足，農村法律服務隊伍缺失，導致鄉村的公共法律服務缺失，也直接導致了疫情期間出現了前述村民挖路等“過度防疫”行為。

三、健全完善政府防控疫情的長效機制

此次新冠疫情傳播速度極快，群眾的恐慌和焦慮飛速發酵，對于政府的依賴也表現出空前的需求。誠然，像封城、隔離、調度防疫物資等這些行為的確需要政府發布命令方能順利實施，但在疫情等突發事件面前，僅僅依靠政府并不足夠。通過反思新冠疫情期間政府治理出現的種種問題，有必要從以下各方面建立基層政府依法防控疫情的長效機制，提高政府應對疫情的治理能力。

(一) 健全完善民主法治防控疫情的理念

從政府與公民的關系來看，“政府的權力來源于公民權利的讓渡”[注1]，那么政府在行使權利時應當嚴格遵從于法律的授權，不得侵害公民合法權利，亦不得憑空為公民增設義務。但在新冠疫情防控中，公民人身、財產權利的保護卻一再引發爭議。

1. 健全征用、隔離等臨時性行政措施程序方面的法律法規

征用、隔離等臨時性行政措施在疫情防控中起到十分重要的作用，政府在應對疫情治理過程中，有必要加速推進行政措施程序規范化，通過法律、法規對行為主體、行為客體、補償主體、決策審批流程等方面進行明確規定，從行政執法公示、行政執法全過程記錄和重大行政執法決定法制審核三項制度推行和落實，保障臨時性行政措施程序合法。

2. 明確各級政府的行政管理措施權限范圍

除衛生防疫部門外，大部分政府機關在應對突發、大規模的疫情上仍然欠缺治理經驗。全國范圍內各級政府針對本地的實際情況出臺了大量的文件和通知，從其內容來看大多屬于或涉及政府規章、規范性文件的立法問題。但各級政府大多根據上級單位的通知精神或本地區的需要制定政策，并未完全遵循法治原則，此舉一方面可能造成群眾和相對人的不解和不滿，另一方面也可能構成對法治政府建設的傷害。建議梳理相關中央文件和法律、法規的規定，明確各級人民政府在應對疫情中發布的規范性文件中可以規定的行政管理措施的權限范圍，以及各級人民政府不得采取的措施類型。

3. 強化依法決策管理

應將聯防聯控機制具體規定在重大公共衛生事件防控立法中，同時完善重大疫情防控決策程序規定，把《重大行政決策程序暫行條例》確立的必須堅持和加強黨的全面領導原則、遵循科學決策、民主決策、依法決策原則吸收到疫情防控決策程序規定中，實現重大疫情防控決策科學化、民主化、法治化。其次，建立重大疫情防控決策全過程記錄制度。《重大行政決策程序暫行條例》規定，對于平時的重大決策，決策機關應當建立重大行政決策過程記錄和材料歸檔制度，將履行決策程序形成的記錄、材料及時完整歸檔。重大疫情防控中的決策也應當建立決策全過程記錄制度，有利于明確職責，防止推卸責任、不敢擔當、怠于決策，也為今后重大決策責任過錯追究提供客觀依據。最后，建立重大疫情防控決策合法性審查制度。針對疫情防控中有的地方政府“一刀切”等不科學決策和違法決策現象，應當建立疫情防控中決策合法性審查制度，對決策的合法性進行把關，確保決策守住法律底線。

4. 公正文明規范執法

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施[注5]。規范執法行為，首先要求相關部門應當梳理疫情防控涉及的相關法律法規及其中適用于疫情防控的執法措施，并明確各措施適用的條件和情形，確保依法合理執法。其次，應當注重對執法程序的監督，可通過加強對執法人員的業務培訓、細化執行流程、實行執法記錄、執法公示制度等方式，確保執法行為有據可查。最后，考慮到疫情期間的公眾情緒，在處罰方式的選擇上，應當以說理、教育為主，綜合相對人的態度及其行為的社會危害程度給予處罰，做到過罰相當。

(二) 健全完善依法科學作為的防控理念

有權必有責，權力必受監督，是政府權力運行的基本法則。政府既要在其職權范圍內有所作為，又要對其違法或不當行為承擔相應責任。疫情當前，更需要有為又有責的政府。

1. 提高統籌協調管理能力

疫情期間，需要政府基于對疫情的判斷對社會各項資源進行協調、統籌管理，全面行使其公共管理職能。我國經過2003年非典事件之后，強調應急管理，基本建立了“一案三制”(應急預案、應急體制、應急機制、應急法制)中國應急管理體系的基本模式。但在此次疫情中，應急管理方面仍有諸多待完善之處。此外，疫情期間對于市場失靈（如口罩漲價）現象的調整舉措也值得進一步完善。

2. 引導社會組織有序參與

在政府與社會關系的處理上，政府應當扮演好引導者的角色，即引導社會組織與政府共同進行社會治理，但不應當過分“包辦”一切社會事務。如大量本應由社會組織自發、自行管理的事務遭受政府干預，則發生社會矛盾的風險將明顯增加。久而久之，社會組織“退化”，社會整體更依賴于政府，難以有效調動社會組織、群體的積極性，也將引發政府治理與公民自治理念的對立。

3. 建立不作為亂作為的問責機制

本次疫情對于部分政府官員也是一次“照鏡子”的機會，對于在治理疫情中執行不力、不作為的地方基層領導干部應嚴肅處理，及時問責或免職。對于有擔當、有作為的官員，則應當破格提拔錄用，在地方政府官員中倡導形成依法作為、敢于擔責的良好氛圍。

(三) 健全完善陽光、誠信、公開的防控理念

陽光、誠信政府，要求政府通過各種機制、途徑和形式公開政府從事公共活動和公共服務的依據、過程、信息等，讓人民充分享受知情權和監督權。

1. 充分保障知情權參與權監督權

鑒于新冠疫情期間武漢出現了信息發布不及時、數據發布不準確的現象，要抓緊出臺政務公開的相關法律法規，充分保障民眾的知情權、參與權、監督權。“不僅體現在接受信息這樣的消極性權利，還表現在包括對信息源( 即向不特定多數人提供信息的公權力機關) 提出獲得信息要求的積極性權利。”[注6]如此，方能更快重構政府和公眾之間的信任。

2. 處理好表達自由與秩序的關系

在互聯網信息真假難辨的情況下，部分地方政府有時會選擇通過封殺或刪帖的方式對一些不當信息予以刪除，而這一作法卻時常被網友解讀為“欲蓋彌彰”，或是限制公民的表達自由。而對政府來說，正如魯煒在國務院新聞發布會中表示：“中國的治網之道其最根本的就是堅持依法治網，換一句話來說，就是正確地處理好自由與秩序的關系。”[注7]

3. 杜絕“新官”不理“舊賬”的現象

在基層政府防控疫情的過程中，不能因不同領導思路不同，或因舊賬“剪不斷，理還亂”而讓群眾、社會承擔非必要損失或麻煩，否則必然會嚴重影響地方政府投資環境及誠信體系建設。

(四) 健全完善智慧、服務型的防控理念

《十九屆四中全會決定》提出了“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”，智慧、服務政府正成為“互聯網+”時代下將互聯網技術應用于政府治理活動中的全新政府服務方式。

2019年11月，全國一體化在線政務服務平臺已上線試運行，強力推進“一網審批、一網辦理、一網匯聚”的一體化政務服務。就疫情防控來說，此種網上辦、不見面、保安全、能辦事的服務方式，十分符合疫情防控的客觀需要。如有緊急特殊事項確需現場辦理的，可撥打相關電話或通過網站進行預約，并在指定時間和指定場所辦理，即辦即走，最大限度減少滯留時間。對與疫情防控和有序推進復工復產工作有關的緊急事項，要按照法定程序急事急辦；對因疫情防控，行政許可事項不能在法定期限作出的，可以依法延長辦理期限。

四、地方政府法律顧問在依法防控疫情中的作用展望

作為地方政府依法行政的重要組織和實施的角色，地方政府法律顧問在本次依法防控新冠疫情中發揮了重要作用，一些地方的司法行政機關建立了由法律顧問為骨干的疫情防控法律服務專業團隊、業務骨干先鋒隊；還有一些地方發動政府法律顧問加強涉疫情矛盾糾紛排查化解，對隔離區、定點醫療機構周邊地區、誤工返鄉人員集中居住區等重點區域及時排查、化解各類矛盾糾紛；此外，各地還積極發揮律師援助作用，針對受到疫情影響的旅游、餐飲、勞動、房屋租賃等法律咨詢需求，對隔離封閉、職業暴露、醫患矛盾、防護用品質量等敏感法律咨詢問題，提出了專業咨詢意見，有效解答了群眾關切。以本文作者法律服務團隊為例，身處南京德爾塔變異毒株疫情的前線，作為區政府法律顧問，一直“7*24小時”待命，及時回應區政府疫情防控政策、措施的合法性審查需求，結合國家防疫相關的法律法規及前期各城市行之有效的防控做法，綜合兼顧防控疫情大局與個人隱私權保護，先后就全區藥店暫時禁售感冒咳嗽類藥物、疫情防控期間對封控區域擅自外出人員采取強制措施、對家中無人的隔離戶家庭能否入室殺毒、疫情防控法律知識問答手冊編纂、在部分地區開展“無疫有愛、守望護寧”行動等十幾項專項防疫措施進行了合法性審核，獲得了區政府的充分肯定。

結合近兩年來本團隊在政府疫情防控法律服務中的經驗與不足，我們認為，在今后依法防控疫情及其他重大突發事件的過程中，政府法律顧問還應充分發揮自身職能，扮演更為重要的角色，重點應提升“三項職能”：

(一) 強化提升法制審查職能

要加強對疫情期間重大行政決策的審查。這既包括審查決策的合法性、防范法律風險，同時還包括對關乎群眾安全、社會秩序、經濟發展的相關決策組織論證工作。特別是疫情期間，重大行政決策往往會對從群眾到社會整體的方方面面產生較大影響。要從行政決策的合法性和決策程序兩方面結合加以有效指引，有效降低疫情防控決策實施的法律風險。要加強對規范性文件的審核。在規范性文件發布前對其合法性進行審查，確保疫情期間的相關政策文件與現行法律法規的規定相符合。如在審查《關于疫情防控期間對封控小區擅自外出人員采取強制措施的請示》的過程中，我們就緊緊圍繞《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規規定，并借鑒參考上海、廣東廣州、河南鶴壁、甘肅隴南、福建泉州等地的個案情況，提出了較為全面、切實可操作的合法性審核意見。

(二) 強化提升執法監督職能

疫情防控工作中，出現大量因執法職責劃分不清而導致各執法部門間相互推諉或重復執法的問題，地方政府法律顧問應重點從以下三方面進行監督：一是監督落實行政執法三項制度。推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度，是黨的十八屆四中全會部署的重要改革任務。在疫情防控工作中，要更加注重該三項制度的落實。值得注意的是，新冠疫情期間，隔離、降低人口流動和人員密集度，是防疫的一項重要措施，而在“互聯網+”時代，通過構建“互聯網+”行政執法監督機制，既能夠優化資源配置與利用，又符合疫情期間的特殊需求。二是監督“兩法銜接”貫徹落實情況。疫情期間，高價出售口罩、出售不合格口罩等違法行為屢見不鮮。在這一特殊背景下，應注重對疫情防控過程中可能出現的違法犯罪行為進行系統梳理，或通過以案說法的形式指導相關違法行為的處理，及時監督轄區內涉新冠疫情犯罪案件的辦理情況。同時，監督各主管行政機關法律責任履職情況，以高效實現公檢法機關和有關行政執法機關之間的溝通對接，促進行政執法與刑事司法的銜接。三是推進聯合執法機制。疫情防控工作往往涉及到多個執法單位，如各執法單位“各自為政”，不僅容易出現推諉或者“一事再罰”，還會導致執法效率低下、執法效果差。地方政府法律顧問要統籌關系，協調推動各執法單位聯合執法，必要時可盤活社區、街道等基層執法力量，提高執法效率。

(三) 強化提升公共法律服務職能

要加強法治宣傳教育。開展防控疫情專項法治宣傳活動，加強傳染病防治、應急管理、野生動物保護等宣傳宣講；加強勞動就業、民生保障和疫情防控期間維護社會秩序、經濟秩序的宣傳選宣講，引導全社會依法行動、依法行事。要擴大法律援助服務對象。疫情防控工作中，涉疫情的商事合同、房屋租賃、勞動就業、人身損害、婚姻家庭等類型矛盾糾紛頻頻出現，大量低收入群體迫切需要及時、權威的法律服務。要繼續探索政府購買公共法律服務機制，建立公共法律服務財政投入最低標準；安排公共法律服務財政預算資金，探索政府購買公共法律服務內容，引導和激勵社會力量參與涉疫公共法律服務，擴大法律援助對象范圍，促進公共法律服務常態化。要全面排查化解矛盾。對疫情可能引發的勞動報酬、房屋租賃、物業管理以及合同糾紛等方面的矛盾展開全面排查化解，動員各地人民調解組織應針對該部分案件予以優先、快速處理，促進市場秩序快速恢復。

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