不負春光，勠力前行 | 呂紅兵宣講全國兩會精神

2018-04-02  上海律協

2018年3月31日，上海市第十屆律師代表大會第四次會議召開，本市近300名律師代表參加會議，會議一項重要議程為邀請第十三屆全國政協委員、中華全國律師協會副會長呂紅兵宣講全國兩會精神。

作為一名新任政協委員首次參加“兩會”，充滿新鮮感、責任感、使命感、獲得感、幸福感。回顧十五天的參會歷程，我感觸最深的還是憲法修正案通過的歷史意義，監察法出臺的重大影響，以及政府工作報告強調的公共法律服務對律師業帶來的機遇和挑戰。

01

憲法修正案為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供了最高級別、最強權威的法律保障，也標志著中國特色社會主義法治建設進入新時代。

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現。實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，必須推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持依憲治國、依憲執政，必須實施全黨和全民尊憲、學憲、守憲、維憲。

這次修憲，充分并集中體現了時代精神、發展理念、人民意志、法治原則，有迫切的現實必要、豐厚的人民期待、深刻的歷史意義、久遠的未來價值。

第一，確立科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位，為推進國家治理體系和治理能力現代化以憲法的最高法律形式、最強法律效力提供了指導思想，國家治理體系的建設有了最高準則，國家治理能力的提升有了最強引領。

第二，調整充實中國特色社會主義事業總體布局和第二個百年奮斗目標的內容、完善依法治國和憲法實施舉措等內容，都是國家治理體系和治理能力現代化建設中的歷史實踐總結、現實客觀要求、未來方向指引。

第三，充實堅持和加強中國共產黨全面領導的內容，有效把黨的領導落實到國家治理體系建設的全過程、有效把黨的領導貫徹于國家治理能力提升的各方面，確保國家治理體系和治理能力現代化建設始終沿著正確方向前進。

第四，修改國家主席任職方面的有關規定，實現了國家憲法與黨的章程規定的一致、實現了憲法相關規定彼此的統一，不僅從立法完善角度，而且從國家根本發展利益角度，有利于維護黨中央集中統一領導，有利于國家領導體制加強，無疑為國家治理體系和治理能力現代化建設提供了堅強有力的領導體制，提供了長治久安的法律保障。

第五，增加有關監察委員會的各項規定，是對國家政治體制的完善、對國家法治體系的加強、對國家監督體系的健全，豐富和發展了全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內涵。

可以這樣認為，本次修憲，是法治中國建設的巨大成就，是全面依法治國的重要舉措，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重大保障。

憲法的生命在于實施，憲法的權威在于實施。在憲法實施過程中，應當加強合憲性審核工作，特別是在本次修憲中增加設區的市制定地方性法規的規定的現實情況下。要進一步建立健全合憲性審查法律制度，在這一制度的原則、內容、標準、程序、責任等各個方面、各個環節作出更加明確的有針對性和操作性的規定。

同時，培育和增強各級領導干部和廣大群眾的憲法意識任重道遠，應該在國家層面統籌規劃、統盤考慮、統一安排，開展新一輪的大規模、全覆蓋的普及憲法活動，內化于心，外現于行，使尊憲、學憲、守憲、維憲成為各級領導干部和人民群眾的法定義務和自覺習慣，使踐行和弘揚社會主義法治精神成為我國社會的良好風尚。

02

監察法為構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制提供了堅實、有力的法治保障，也標志著中國反腐敗法治化在新的歷史時期再啟程。

黨的十九大報告指出：“健全黨和國家監督體系”。“深化國家監察體制改革”，“組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”。“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代兩規措施”。“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”。

在憲法中增寫監察委員會的內容并制定監察法，是落實黨的十九報告要求的重要體現。憲法修正案在國家機關一章中專門增寫監察委員會一節，確立了監察委員會作為國家機構的法律地位。賦予監察委憲法地位，對深化國家監察體制改革，健全黨和國家監督體系，深入推進反腐敗斗爭，具有非常重要的政治意義和法律意義。

憲法寫入監察委員會，是對我國政治體制、政治權力、政治關系的重大調整，是對國家監督制度的頂層設計。同時，監察委員會依憲設立，又是我國法律體制、法律體系、法律關系的的重大完善，是對國家監督機構法律地位尤其是憲法地位的確立。

監察法是反腐敗國家立法，監察委員會是反腐敗專門工作機構。中華人民共和國監察委員會是最高國家監察機關，各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。監察法的出臺，標志著反腐敗國家立法的建立，是深化國家監察體制改革的法律依據。

監察法依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施，這意味著，我國的反腐敗工作在已經取得壓倒性態勢的基礎上，在規范化法治化道路上再啟程，為深入推進反腐敗斗爭，鞏固這一壓倒性態勢并且向奪取壓倒性勝利前進提供了堅實的法律保障。

一是，監察法明確了基本原則。

強調黨的領導原則、憲法原則和法律原則，指出要堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，構建具有中國特色的國家監察體系；國家監察工作嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據，以法律為準繩；在適用法律上一律平等，保障當事人的合法權益；權責對等，嚴格監督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟；構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。

監察法確認的這些原則，是貫穿反腐敗斗爭的靈魂與紅線，保證監察工作沿著正確方向規范運行。

二是，監察法界定了監察范圍。

監察機關按照管理權限，對六大類公職人員進行監察，包括中國共產黨機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員以及參照公務員法管理的工作人員，也包括法律法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，還包括國有企業管理人員、基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員。

監察范圍對公職人員的全覆蓋，界限明確、界定準確，使反腐敗工作“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”有了權威而可操作性的法律依據。

三是，監察法確立了監察職責和監察權限。

監察機關依法行使監察權，其主要職能是維護憲法和法律法規，依法監察公職人員行使公權力的情況，調查職務犯罪違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，其職責是監督、調查和處置。監察機關有權依法向有關單位和個人收集、調取證據。對職務違法的被調查人，可以要求其就違法行為作出陳述。對涉嫌貪污賄賂等職務犯罪的被調查人，可以進行訊問，要求其供述涉嫌犯罪的情況。被調查人涉嫌貪污賄賂等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，符合法定情形的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所。

上述這些具體的規定，從法律上既明確了監察機關的權利又規定了其義務，既賦予了其權力又對其進行約束，體現了權利和義務對等、權力與責任統一的法治原則。

四是，監察法理順了監察程序。

監察機關應嚴格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的工作機制。監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定。省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案。采取留置措施后，除有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的，應當在24小時以內，通知被留置人所在單位和家屬。留置時間不得超過三個月，在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。對監察機關移送的案件，人民檢察院認為犯罪事實已經查清，證據確實充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定。 人民檢察院對于有法定的不起訴的情形的，經上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復議。

上述規定，使監察機關職權分明、監察工作程序順暢；使監察機關和檢察機關彼此配合、相互銜接，保證了監察工作的合法有序和反腐敗斗爭的工作效率。

五是，監察法強化了依法監督和法律責任。

監察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，組織執法檢查。監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。在法律責任上，一方面有關單位拒不執行監察機關作出的處理決定，或者無正當理由拒不采納監察建議的，應該承擔責任。另一方面，監察機關及其工作人員有違反法律規定的情形的，依法也要受到處理，構成犯罪的也要被追究刑事責任；而監察機關和監察人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，造成損害的，應當依法賠償。

上述規定充分說明，監察工作本身也要被依法監督，監察權力運行的監督和制約機制本身就是健全黨和國家監督體系的重要內容，其本身就體現了監察體系的全面覆蓋性和依法行使監察權的原則。

監察委員會的設立和監察體制的建立，是我國政治體制、政治體系的一個重大變化，也是法律體制、治理體系的深刻變革。

監察法通過并實施后，有大量的法律制度需要隨之修訂，相應的司法活動及法律服務需要適應，對法學研究工作也提出與時俱進的要求。

從宏觀角度，我們講到“法治”，包含了科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的全過程、全方面。而科學立法是從人大立法角度，嚴格執法側重指政府依法行政，公正司法則是司法機關的職責，全民守法的主體是全民。在監察法制建立后，國家政治體制和法律體系中包含了監察制度和監察機構，因此，“法治”的內涵是不是應該相應予以充實豐滿，增加監察法治的內容。一方面需要我們的立法機關和領導人對“法治”作出更為全面的闡述，一方面也需要法律工作者對“法治”進行更進一步的實踐探索和理論總結。增加監察法治方面的表述，既要達到文字的精準，以及與科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法表述的文字對應和匹配，同時內容上也應該更加規范與完整，符合憲法和監察法明確規定的內容。是不是可以用“從嚴吏法”類似的表達，“從嚴”來自于“全面從嚴治黨”的“從嚴”，“吏”對應的是屬于監察法規定的監察范圍內的公職人員，“法”則與科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的“法”相對應。

從中觀層面，監察法出臺后，檢察機制應與之有效銜接，需要從組織法和程序法的角度對檢察立法進行修訂和完善，例如人民檢察院組織法，對檢察院的職責要作出修改；在程序法方面，則要形成檢察機關和監察機關既相互配合，又相互制約的體制機制，檢察機關依法采取強制措施、審查起訴和提起公訴，在依法懲治腐敗犯罪中繼續發揮其重要作用。

在微觀方面，以律師執業為例，監察法規定了留置措施，經留置如移送檢察機關審查起訴、提起公訴，正常的情況下則需要檢察院采取強制措施如逮捕，那么在人民檢察院審查批準逮捕期間，就應充分保障律師的會見權，發揮律師的辯護作用。同時要推進以庭審為中心的刑事訴訟制度改革，包括提高證人出庭率，將目前證人出庭以人民法院認為有必要方允許的規定，修訂為申請證人出庭是律師的申請權，并由法院予以維護和保障；人民法院在審理過程中，應進一步落實罪刑法定、證據裁判、疑罪從無原則，以保障監察法的實施既能切實懲治腐敗犯罪，又能充分保障人權，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

03

政府工作報告提出的“完善公共法律服務體系”，為新時代我國律師事業發展提供了機遇，也提出了挑戰。

李克強總理在政府工作報告中強調：“完善公共法律服務體系”；“打造共建共治共享社會治理格局”；“完善社會矛盾糾紛多元化解機制”；“創新信訪工作方式，依法及時解決群眾合理訴求”；“推進平安中國建設”。作為司法部今年1號文件的《關于加快推進司法行政體制改革的意見》（以下簡稱“《意見》”），也將“建設公共法律服務體系、增強人民群眾獲得感幸福感安全感”作為工作的“總抓手”，可謂一語中的、綱舉目張。

“公共法律服務”的對象是“公共”，是公眾，也就是人民群眾，必須堅持以人民為中心的宗旨，民有所需、我有所供，民有所求、我有所應，把人民群眾對美好生活的向往作為公共法律服務的總方向。

“公共法律服務”的內容是“法律”，是法治，是法律思維和法律方式，這些內容不僅關乎人民群眾物質文化生活方面的法律，而且特別涉及公平、正義、安全、環境等方面的法律需求，這一需求已經且將會更加顯現。

“公共法律服務”的方式是“服務”，是專業服務，是專業法律服務。這種服務具有普惠性、公益性、可選擇性的特征，而且既然是服務，也有供給與需求的理解，更有服務主體隊伍的概念，而律師正是公共法律服務的核心主體。

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。所有這一切，對新時代的中國律師提出了問題、提出了挑戰，我們必須適應、回應，必須服務、滿足，而且必須引領人民群眾在上述有關法治方面的美好需求、合理訴求和理性要求。

打鐵還要自身硬。在新的歷史時期，為適應公共法律服務的總綱和總需要，我們必須客觀分析、精準把握律師事業發展面臨的主要矛盾，并采取切實而有效的對應措施。應該說，人民群眾日益增長的法律服務需求與律師業不平衡不充分發展之間的矛盾，已經成為中國特色社會主義進入新時代后，我國律師事業發展面臨的主要矛盾。為此必須抓鐵有痕、踏石留印，化解矛盾、謀求發展。

例如刑事法律服務。在“兩會”上，基于刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作開展，考慮掃黑除惡專項斗爭中的律師參與，結合律師維權工作現狀，我提出了《加強刑事辯護律師隊伍建設，充分發揮刑辯律師作用》的提案。中國律師是社會主義法治工作隊伍的重要組成部分，尤其是刑辯律師，在保障人權、防范及糾正冤假錯案、維護并保障司法公正、推進依法治國方面功能獨特、不可替代。為此建議：依法明確刑辯律師在刑事訴訟中的地位；推進構建司法機關與律師良性互動的新型關系，維護刑辯律師執業權利；切實并加快推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革；進一步明確刑事案件認罪認罰制度中值班律師的法律地位及相關權利義務；建立刑事訴訟中律師專屬辯護制度；建立健全提升和規范刑辯律師執業素質與執業能力的系統性機制和制度；制定推進刑辯事業可持續發展的財政稅收制度。

這一提案已經全國政協提案委員會審核被正式受理，同時也引起了不少媒體關注，新華社、人民日報、光明日報、法制日報等都報道了相關內容，南方都市報、財新雜志還對此做了長篇專訪。刑事法律服務是公共法律服務的最重要和最敏感的內容，其隊伍建設和作用發揮特別值得我們行業密切關注、大力推進、堅決支持。

再如“三農”法律服務。李克強總理在政府工作報告中指出，“堅決打好三大攻堅戰”，其中要“加大精準扶貧力度”，“明確各方責任，強化政策保障，把各項工作做實做好”。堅決打贏脫貧攻堅戰，應注重扶貧同扶志、扶智相結合。扶志、扶智也應包括“扶法”，在提高貧困人口和貧困地區的智力水平即“智商”的同時，提高其法律意識即“法商”也應是題中應有之義。在精準脫貧的道路上，應該有法律引領推進和保駕護航，各方及各級政府應牢固法律意識，依法而行、依法管理、依法歸責；而針對被扶主體，應積極提升法律意識，依法交易、依法發展、依法維護脫貧扶貧成果，實現脫真貧、真脫貧。

一是，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，需要在進一步完善我國土地立法的同時，更需要在實踐中為農村尤其是農民提供法律服務。

二是，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，要完善我國集體所有制經濟立法，更要為集體經濟組織和成員提供法律服務。

三是，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，需要提供法律宣傳、律師服務、司法保障。

四是，產業扶貧“上項目”，應建立社會穩定風險評估機制，其中特別要關注法律風險的評估與防范。

五是，貧困農村老年人的受贍養權、兒童的受教育權、婦女的生育權、男女的平等權等問題突出，亟需法律的教育啟蒙與維護保障。

六是，針對扶貧領域專項資金的使用與管理，違規、違法甚至犯罪情況時有發生，需要司法機關依法打擊，也需要刑事律師依法辯護。

七是，農村貧困地區黑惡勢力不同程度存在，既應該加強依法打擊力度，更需要通過法律服務和法治宣傳提高農民法律意識、維權意識，保證農村長治久安。

為此，我提交《關于在打好精準脫貧攻堅戰中強化法律意識和法律服務的建議》的提案，也已為全國政協受理。我特別建議：一是，切實樹立“法律扶貧觀”，增強精準扶貧工作中的法律意識和法律能力，將法治宣傳和教育、法律服務與援助、司法引導和保障在精準脫貧攻堅戰中覆蓋全領域、貫穿全過程。二是，加快推進“律師進農村工程”，爭取讓精準扶貧所涉區域的每一個村莊都能夠享受公共法律服務尤其是律師的專業服務，在法律矛盾得以妥善化解的同時，法律意識亦得到穩步提升。三是，進一步完善政府購買法律服務的機制，對提供公共法律服務的機構和組織給予財力上的支持和保障，并加大宣傳、獎勵力度，培養一支懂農業、知農村、愛農民的“三農”法律服務隊伍，推進法律扶貧長效機制建設，打贏、打好精準脫貧攻堅戰。

目標更明確，號角已吹響。文件精神、政策內容，給我們提高了戰位、開闊了思路、豐富了思想、武裝了頭腦、指明了方向。三十五萬律師義不容辭，勠力同行，不懈奮斗，以核心主體的使命感和責任感，唱響公共法律服務主旋律，定能在法治中國建設中建功立業！

習近平總書記在第十三屆全國人大第一次會議上的講話中指出：“新時代屬于每一個人，每一個人都是新時代的見證者、開創者、建設者”。同樣，法治中國的新時代，屬于每一個律師，每一名律師都是新時代法治中國的見證者、共建者、共享者。我們要像總書記所說的，趁著新時代的浩蕩東風，加滿油、把穩舵、鼓足勁，劈波斬浪，揚帆遠航，勝利駛向充滿希望的明天！

呂紅兵

全國政協委員

中華全國律師協會副會長

國浩律師事務所合伙人

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