很明顯，《意見》的主基調(diào)是“零容忍”、強監(jiān)管嚴監(jiān)管，堅持“建制度、不干預(yù)、零容忍”九字方針，健全依法從嚴打擊證券違法活動體制機制，提高執(zhí)法司法效能。其核心內(nèi)容：

一是明確完善證券監(jiān)管執(zhí)法總體目標。即，到2022年，資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系建設(shè)取得重要進展，依法從嚴打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制和協(xié)調(diào)配合機制初步建立，證券違法犯罪成本顯著提高，重大違法犯罪案件多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢得到有效遏制，投資者權(quán)利救濟渠道更加通暢，資本市場秩序明顯改善。到2025年，資本市場法律體系更加科學(xué)完備，中國特色證券執(zhí)法司法體制更加健全，證券執(zhí)法司法透明度、規(guī)范性和公信力顯著提升，行政執(zhí)法與刑事司法銜接高效順暢，崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好資本市場生態(tài)全面形成。

二是完善資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系。即從立法角度而言，提高證券領(lǐng)域立法效率，增強法律供給及時性。修改有關(guān)刑事案件立案追訴標準，完善相關(guān)刑事司法解釋和司法政策。加快制定完善與新《證券法》相關(guān)的配套法規(guī)制度。健全民事賠償制度，修改民事賠償有關(guān)司法解釋。推進退市制度改革，健全上市公司優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)機制。

三是健全依法從嚴打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制機制。成立相關(guān)協(xié)調(diào)工作小組，加大協(xié)調(diào)力度、完善信息共享等。完善證券案件偵查、檢察及審判體制機制，加強行刑執(zhí)法協(xié)作，探索在中國證監(jiān)會建立派駐檢察工作機制，加強金融審判隊伍專業(yè)化建設(shè)，加強辦案、審判基地建設(shè)，依法對證券犯罪案件適當集中管轄。

四是強化重大證券違法犯罪案件懲治。堅持分類監(jiān)管、精準打擊，依法從嚴從快從重查處欺詐發(fā)行、虛假陳述、操縱市場、內(nèi)幕交易等重大違法案件。加大“追首惡”力度，壓嚴壓實中介機制責(zé)任。嚴厲打擊非法證券活動，加強場外配資監(jiān)測，堅決打擊規(guī)模化、體系化場外配資活動。加強債券市場統(tǒng)一執(zhí)法。

五是進一步加強跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作。完善數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動、涉密信息管理等相關(guān)法律法規(guī)。壓實境外上市公司信息安全主體責(zé)任。深化跨境審計監(jiān)管合作，探索加強國際證券執(zhí)法協(xié)作。加強中概股監(jiān)管，推進相關(guān)監(jiān)管制度體系建設(shè)。制定證券法有關(guān)域外適用條款的司法解釋和配套規(guī)則。

六是著力提升證券執(zhí)法司法能力和專業(yè)化水平。加強證券執(zhí)法力量，優(yōu)化證券稽查執(zhí)法機制設(shè)置。充分發(fā)揮當事人承諾制度功能。豐富證券執(zhí)法手段，構(gòu)建以科技為支撐的現(xiàn)代化監(jiān)管執(zhí)法新模式，提高監(jiān)管執(zhí)法效能。切實提升執(zhí)法司法的專業(yè)性、規(guī)范性、權(quán)威性和公信力，制定行政處罰裁量基準。發(fā)揮復(fù)議監(jiān)督、訴訟監(jiān)督和檢察監(jiān)督作用，堅決糾正執(zhí)法司法工作中的不規(guī)范現(xiàn)象。

筆者認為，《意見》出臺的背景主要有兩點：一是一段時間以來資本市場違法犯罪成本較低，上市公司財務(wù)造假、信披違法以及內(nèi)幕交易、操縱市場等違法行為仍較為高發(fā)，發(fā)生了康得新、康美藥業(yè)、獐子島、樂視網(wǎng)等惡性案件，嚴重侵害中小投資者合法權(quán)益，破壞良好市場生態(tài)的形成，影響極為惡劣。二是保障注冊制改革全面推行。當前，科創(chuàng)板和創(chuàng)業(yè)板已實行注冊制，全市場實行注冊制也已提上日程，在放寬前端準入的情況下，必須更加強化后端監(jiān)管執(zhí)法，否則將可能出現(xiàn)泥沙俱下、魚龍混雜的局面，影響資本市場改革發(fā)展進程。

從《意見》的具體內(nèi)容來看，除取消民事賠償訴訟前置程序、開展證券行業(yè)仲裁制度試點、探索派駐檢察制度、加強辦案審判基地建設(shè)、發(fā)揮當事人承諾制度功能等較為新穎之外，大多數(shù)內(nèi)容其實并不陌生，將其通過兩辦聯(lián)合發(fā)文的高規(guī)格方式公布，其積極意義就在于再次明確彰顯了中央對資本市場的高度重視。近年來，中央高層會議屢次強調(diào)，資本市場在金融運行中具有牽一發(fā)而動全身的作用，要增強發(fā)揮資本市場樞紐功能，可以說，黨中央從來沒有像今天這樣重視資本市場！

其次，《意見》為進一步落實“建制度、不干預(yù)、零容忍”九字方針提供了遵循。明確將九字方針作為資本市場執(zhí)法司法的指導(dǎo)思想，這對于加快構(gòu)建更加成熟更加定型的資本市場基礎(chǔ)制度體系，切實提高違法成本，堅決維護資本市場秩序和保護投資者合法權(quán)益具有重要指導(dǎo)意義。

最后，《意見》完善了中國特色證券執(zhí)法司法體制機制的頂層設(shè)計。全面貫徹落實資本市場“零容忍”理念，靠證監(jiān)會一家單打獨斗不行，必須要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力，尤其公檢法機關(guān)的協(xié)調(diào)配合，由中辦、國辦聯(lián)合發(fā)文就將該項工作要求上升為國家意志，可以收到綱舉目張、協(xié)調(diào)各方的效果。

先來回顧一下我國資本市場發(fā)展歷史上前兩次“國九條”的情況。2004年1月31日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2004〕3號，以下簡稱“國九條”），重點強調(diào)堅持資本市場改革的市場化取向，充分發(fā)揮市場機制的作用，堅持改革的力度、發(fā)展的速度與市場可承受程度的統(tǒng)一，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，堅持用發(fā)展的辦法解決前進中的問題。此后，監(jiān)管部門以“開弓沒有回頭箭”的勇氣啟動了轟轟烈烈的股權(quán)分置改革，一輪空前的大牛市應(yīng)運而生，但隨后出現(xiàn)了非常大幅的下跌。2014年5月9日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步促進資本市場健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕17號，以下簡稱“新國九條”），重點強調(diào)要緊緊圍繞促進實體經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)市場創(chuàng)新活力，拓展市場廣度深度，促進直接融資與間接融資協(xié)調(diào)發(fā)展，提高直接融資比重。此后，資本市場也出現(xiàn)了一輪較大的牛市行情，但在過快加杠桿和去杠桿的過程中，股市出現(xiàn)了明顯異常波動，其引起的后遺癥可以說至今仍未完全消除。由上可見，過往兩次“國九條”的關(guān)鍵詞都是“發(fā)展”，并確實推動了資本市場一輪明顯快速發(fā)展，但從一個較長的視角來看，都出現(xiàn)了市場大起大落，并沒有真正實現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，這是我們所不愿看到、并應(yīng)在今后極力避免的。

本次《意見》的關(guān)鍵詞是“規(guī)范”，強調(diào)“建制度、不干預(yù)、零容忍”，著力夯實市場基礎(chǔ)性制度建設(shè)，通過依法從嚴打擊市場違法犯罪行為，推動形成良好的市場生態(tài)，筆者認為，這是真正對頭的路——即法治化的路。資本市場交易具有復(fù)雜性、遠期性、重大性、外部性等特征，這些內(nèi)在特征決定了其必須是法治市場。如果沒有完善的法治保障，投資者不敢把資金放在市場中做長線投資，將會滋生短期投機炒作心理，而難以培育長期投資文化。市場也只能是一個牛熊輪回的博弈市場，而不能真正成為國民財富管理的重要場所。只有真正建立完善了資本市場法治，市場違法行為受到有效的監(jiān)管處罰，受損失的投資者能得到充分及時的賠償，市場才真正有希望！《意見》出臺后，有觀點看空市場，認為這將影響市場資金參與的積極性。對此，筆者不敢茍同。也許短期會有所影響，但良好的法治絕對是資本市場長期的利好，即使那些短線炒作資金拋售離場，卻會吸引更多長線資金參與。

綜觀《意見》全文，總體上較為原則，操作性還不強，因此有待于相關(guān)執(zhí)法、司法機關(guān)研究制定更具體的操作細則，如檢察派駐制度，派駐后的管理體制如何設(shè)計、派駐機構(gòu)的具體職責(zé)如何定；取消民事賠償前置程序后，如何解決中小投資者舉證能力不足的問題；還有部分違法行為的認定規(guī)則和標準（如操縱市場）仍不明確、執(zhí)法實踐往往引發(fā)爭議等等。徒法不足以自行，法律的實施效果在相當程度上取決于執(zhí)法者和司法者。筆者認為，核心是兩點：一是職業(yè)品格，即執(zhí)法者、司法者要忠于事實與法律、公正無私、恪守職業(yè)道德、尊重常理常識，而決不能罔顧事實、徇私枉法、不講職業(yè)良心、悖離常理常識。二是專業(yè)能力，即執(zhí)法者、司法者要鉆研業(yè)務(wù)、熟悉市場，并與時俱進、不斷提高，成為崗位行家里手。筆者認為，以上兩者中，品格比能力更重要。我們寄希望于廣大證券執(zhí)法者、司法者！

特別需要警惕的是不能走向另一個極端，即一味強調(diào)從嚴從快從重，而忽視了依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。在當前強調(diào)“零容忍”的要求下，可能會有一種傾向，即認為查得越嚴越好、罰得越重越好，似乎只有這樣才是“講政治”，這就走向了另一個極端，是絕不可取的。在行政處罰上，要講過罰相當、懲罰與教育相結(jié)合；在刑事處罰上，要講罪刑相適應(yīng)、要遵循刑法謙抑性原則。一定不能忘了從嚴的前面還有“依法”兩個字，決不能把嚴打搞成了運動式的瞎打、亂打，否則就悖離了法治化，就變成了對市場法治的破壞，進而造成對市場及當事人的傷害。考慮到證券執(zhí)法、司法中很多地方要運用裁量權(quán)（譬如：如何認定“明顯異常”、“高度吻合”、“正當理由”、“合理解釋”、“重大影響”），強調(diào)依法、規(guī)范地執(zhí)法、司法就更有必要。

最后需要指出的，我國資本市場嚴刑峻法的時代已經(jīng)到了，由此要求每個市場參與者必須高度重視證券合規(guī)。不合規(guī)的代價太大了，輕則民事賠償、行政罰款，重則被刑事制裁。與其救火，不如搞好消防；與其治病，不如做好保健。只有切實做好證券合規(guī)工作，才能在資本市場新時代行穩(wěn)致遠、基業(yè)常青！