引言：破產重整，是《企業破產法》針對可能或已經具備破產原因但又有維持價值和再生希望的企業，進行業務上的重組和債務調整，以幫助債務人擺脫財務困境、恢復營業能力的法律制度。企業歷經經營失敗、重重磨難之后，百廢待興，亟待現金的注入及債務的豁免等有效措施，挽救企業以走上重生之路。然而橫在這條道路上的一座大山，就是稅收。從稅法中應稅收入的角度，每當債權人與債務人達成協議，豁免相關債務，該筆債務金額即作為收入計入應納稅所得額中，企業即刻產生納稅義務。債務豁免雖然在稅法上確認為重整企業的收入，但并未為企業帶來任何現金流入，卻在短期可預見地產生稅收現金流出。債務豁免率越高，企業產生的所得稅負越高，尤其是破產重整企業往往面臨著大量的債務豁免，在法院裁定批準重整計劃的當期，即刻產生了高額的所得稅費用，即便達到基于財稅〔2009〕59號文的相關條件予以延期繳納，但對于剛剛起死回生的重整企業來說，尚處于“虛弱期”，盈利與正現金流尚未穩定，這時巨額的現金流出，無異于“釜底抽薪”，置企業于現金流斷裂、重整失敗的風險之中。一旦破產重整企業重新進入清算程序，因重整期間所產生的額外破產費用、共益債務、相關損失，最終卻由債權人、投資人承受，這樣“飲鴆止渴”的風險，降低了投資人的投資意愿，阻礙了破產重整的進程。
一、債務豁免規則困境淺析
就目前而言，我國《企業破產法》與《稅收征管法》之間缺少相互協調機制。即《企業破產法》缺少對破產企業稅收減免的考量，而《稅收征管法》亦未對破產企業的稅收減免做出特殊調整。最直接的體現，就是稅收優惠政策大多針對存續企業制定，在企業面臨破產重整情形下，缺少稅收優惠的法律依據。二法不調，主要體現在以下幾個層面：
(一) 立法層面
1. 代表法益不同
《企業破產法》立法目的在于規范企業破產程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序。[注1]而《稅收征管法》立法目的在于加強稅收征收管理，規范稅收征收和繳納行為，保障國家稅收收入，保護納稅人的合法權益，促進經濟和社會發展。[注2]二者一個屬于公法范疇，一個屬于私法范疇。由于立法目的不同，代表的法益自然不同，根本上導致了兩者難以互認，從而使得破產重整程序的稅收優惠，尤其是債務豁免優惠“無法可依”。但二者的立法宗旨在經濟秩序、社會利益的價值上又是交織的。破產重整企業已然不具備全額償債的能力，此時稅務機關作為債權人之一，若對豁免的債務產生的所得稅適用優惠安排，平衡稅收代表的國家利益與全體債權人的私人利益，進一步平衡破產重整過程中經濟與社會的價值。這即是二法進一步改進、協調的法理基礎。
2. 立法層次低
我國改革開放以來，相較于經濟的飛速發展，稅法及相關配套政策滯后。基于《立法法》第九條，國務院被授權對稅收立法。為了保證稅收制度、政策的靈活性以適應國家社會經濟日新月異的發展，財政部、國家稅務機關亦獲得授權制定稅收法律文件。因此，破產重整稅收優惠規則多以政策性文件形式下發，例如“通知”、“批復”等。依據《憲法》精神及《立法法》第八條的規定，稅收法定原則是我國稅法體系的基本原則，稅收減免、稅收優惠政策作為稅收要素，亦屬于稅收法定原則的基本范疇，應當由法律直接進行規范調整。目前我國尚未對稅收優惠政策立法，由財政部門以及稅務部門確立的稅收減免規則，未上升到法律的高度，[注3]難免與稅收法定原則相悖。
(二) 適用層面
1. 遞延納稅適應性不足
以財政部和國家稅務總局下發的《關于企業重組業務企業所得稅處理若干問題的通知》（財稅[2009]59號）為例，該文件針對的是存續狀態下的企業重組業務，但卻成為目前破產重整企業面臨債務豁免時的廣泛考量。該文件規定，企業在債務豁免時，按照一般性稅務處理和特殊性稅務處理的方式進行區分。
一般性稅務處理，就是沒有達到該通知第五條、第六條所規定的條件時的債務豁免，即重整中的被豁免金額也須確認為債務重組所得，繳納企業所得稅。該所得僅僅是財務報表上的數字概念，并未產生實質性的現金流收益，卻產生了當期高額的稅收現金流支出，使得重整企業資金壓力雪上加霜的同時，償債資產進一步減少。如此，重整企業可能剛獲重生希望，就面臨著現金流量斷裂的再次清算，而債權人受償比例相較直接選擇破產清算而言必然更低。此外，我國《企業破產法》并未對重整投資人的出資權益作出特殊規定，重整失敗后，外部投資人的出資淪為劣后債權，反倒因“國家稅收利益”而遭受損失。
特殊性稅務處理，并不適用重整企業直接豁免債務。企業須以股權交易的形式，并同時符合第五條、第六條的所有條件，債務重組所得可于5年內均勻計入各年度的應納稅所得額，或者企業發生債權轉股權業務時，對債務清償和股權投資兩項業務暫不確認有關債務清償所得或損失。實際上，特殊性稅務處理被嚴苛的條件所限縮，企業一般很難達到，即便重整企業達到了遞延納稅的條件，高額所得稅的五年遞延并不能有效解決重整時的資金壓力，而只有通過債轉股的交易安排，才能使重整企業享受到暫不確認的遞延優惠。
2. 彌補虧損制度的局限性
《企業所得稅法》規定企業納稅年度的虧損可以由未來5年的所得彌補，國家稅務總局于《對十三屆全國人大一次會議第2304號建議的答復》中亦提及債務人的債務重組所得可用于彌補虧損。故企業因破產重組而產生的債務豁免收入，也可適用于該規定，但有其局限性：企業面臨破產的原因，是資金鏈斷裂導致無法清償到期債務，并非稅法意義或者財務報表上的“資不抵債”或者“當期虧損”。有些企業在法院裁定破產清算或重整之日，財務報表上的資產依然大于負債，甚至保持盈利，但由于回款較慢、管理不善或者不可抗力等原因，現有現金流短期內不足以償債，最終導致破產，這類企業將無法適用債務豁免的補虧政策。總體來說，現行稅法及相關規定在債務重組的稅收優惠方面以存續企業為考量，并未充分考慮到破產重整企業的特殊性。
二、破產重整下債務豁免涉稅政策改善淺議
(一)《企業破產法》與《稅收征管法》的協調
我國現有的債務豁免納稅規則，會使得破產重整企業面臨的現金流壓力雪上加霜。而我國現行稅收實體法、程序法立足于持續經營狀況下的企業，尚未針對破產重整程序進行優惠調整，以鼓勵投資人、破產企業做出重整努力。課稅特區理論，可以成為破產法律及相關規定與稅收實體法、程序法建立聯系的參考。
“課稅特區，是指為保障納稅人的合法權益，征稅機關應當慎入（禁入）或者原有稅法規則應當做出特殊調整的領域”。[注4]破產重整程序作為典型，應納入課稅特區，破產法、稅法可以在此進行協調。在稅法領域，稅收優惠政策針對破產重整下債務豁免業務進行適配，增加特殊規定，并對征管程序規則作出相關調整；而在破產法領域，也應當配套地對“課稅特區”作出針對性援引。
1. 添加破產重整企業為稅收優惠政策主體
現行稅法多以“通知”等政策性文件為主，規范持續經營企業或特定企業、行業所享有的稅收優惠政策。破產企業應作為稅收優惠的適格主體，基于稅收公平原則，一方面補充現有稅收優惠政策，防止出現“同案不同判”等不公平現象，另一方面加設針對破產重整企業，尤其是重整過程中債務豁免有關稅收優惠政策，確保重整企業可以同等的課稅標準，公平地適用稅收優惠政策。
2. 實質課稅原則的考量
實質課稅原則是我國稅法四大基本原則之一，是稅法制度的基礎。“實質課稅原則是指對于某種情況不能僅根據其外觀和形式確定是否應予課稅，而應根據實際情況，尤其應當注意根據其經濟目的和經濟生活的實質，判斷是否符合課稅要素，以求公平、合理和有效地進行課稅。”[注5]理論上，實質課稅原則是稅收公平原則與量能課稅原則的綜合體現。稅收公平原則要求對相同能力的負稅者應給予相同的課稅，能力不同者應給予不同的課稅；量能課稅原則要求所有的納稅人按照其實質納稅能力負擔其應繳納的稅收額度。日本學者金子宏教授認為：實質課稅原則是指在法律的適用上，表見事實（形式）與法律事實（實質）不同時，應采后者對其進行稅法的解釋和適用。即形式外觀與實質事實不一致的時候，根據實質，而非形式，判斷該經濟行為是否符合課稅要素，進而適用稅法進行課稅。稅收法律關系與企業的經濟事實息息相關，稅法與破產法的協調應斟酌企業經濟上的多樣性，在法律形式的“應然”上，考量經濟上的“實然”。破產重整企業在經濟活動上的事件經過、狀態，實際支付能力應當屬于債務豁免優惠政策上的“實然”。[注6]
“稅法中所得的界定應以支付能力為切入點，以征稅期為依托，要在一定時期內能表明納稅人支付能力的各種所得和財產方可作為所得”。[注7]就破產重整企業的債務豁免來說，形式上債權人予以豁免債權，即債務人預期經濟利益流出的現時義務得到了減免，從而間接獲取了應稅收入，使得凈資產增加，應繳納所得稅；但實質上債務人并未取得現金流入，會計上的“收入”作為數字概念，無法反映破產企業支付能力的欠缺。因此，基于實質課稅原則的考量，稅法與破產法應當對債務豁免所得進行特殊界定，以區別存續企業的債務重組業務。
(二) 稅收政策適用淺議
1. 遞延納稅制度的延伸
對于面臨債務豁免的破產重整企業，投資者最希望的稅收優惠政策自然是對債務豁免所得不予征收所得稅。但《企業所得稅法》第七條、《企業所得稅法實施條例》第二十六條在法律層面對不征稅收入進行了限定，主要針對財政撥款，行政事業性收費及政府性基金。對債務豁免所得不征稅，不具有法律基礎，也難以平衡不同企業的稅收義務。此外，隨著我國經濟高速發展，經濟活動日新月異，立法活動需要從千變萬化的稅收優惠個案中抽象出規范性評價，過程困難。因此在現有稅收優惠政策的前提下，針對破產重整企業對于債務重組相關優惠政策進行過渡性的修改，如增加遞延納稅制度的靈活性即成為合理解決方案之一。
就現有《財稅[2009]59號》文而言，通過降低適用門檻，使得破產重整企業在面對直接債務豁免時可以適用特殊性稅務處理，對產生的所得稅金額得以納稅遞延。除此之外，推遲遞延納稅期間的起點，由法院裁定破產重整之日延期至重整成功之時，待企業恢復“新生”后再予以遞延。此時，再依據實質課稅原則，就企業的實質支付能力，對相應所得稅能夠獲得的遞延期間進行認定。遞延納稅規則的意義，具體到破產重整企業上，即使得債務豁免收入的課稅不再成為企業重生的累贅，給企業帶來額外的巨額現金流負擔，而應當作為巨額稅收的“引流渠道”。重整企業債務豁免所得在既定的節奏下進行遞延納稅，同時債權人稅前列支豁免損失，短期內可能導致稅務處理不平衡，但宏觀上看，可以減緩重整企業的現金流壓力，為企業重生護航，保障國家長期稅收利益。
2. 納稅擔保制度擴展探索
我國納稅擔保制度針對的主體為納稅人。《稅收征收管理法》第三十八條規定：“稅務機關有根據認為從事生產、經營的納稅人有逃避納稅義務行為的，可以在規定的納稅期之前，責令限期繳納應納稅款;在限期內發現納稅人有明顯的轉移、隱匿其應納稅的商品、貨物以及其他財產或者應納稅的收入的跡象的，稅務機關可以責成納稅人提供納稅擔保”。“納稅擔保在一定程度上是尊重納稅人意思自治的一種契約，同時又具有公法性質”，[注8]結合破產法與擔保制度的法律概念上看，稅務機關系《企業破產法》框架下破產重整企業的債權人，破產重整企業是特殊狀態的納稅人。為保障稅收債權的實現，稅務機關要求債務人提供擔保及擔保內容，或接受債務人、擔保人主動提供的擔保，以保障國家稅收利益，具有擴展探索的空間。
我國現行納稅擔保制度較為單薄，適用性不強，與破產重整相結合主要需要解決以下幾個問題：
(1) 對保證人資格過于限縮
現行我國《納稅擔保試行辦法》第八條規定，保證人主體為法人或其他經濟組織時，財務報表資產凈值須超待擔保的稅額及滯納金2倍以上；自然人、法人或其他經濟組織所擁有或者依法可以處分的未設置擔保的財產的價值超過需要擔保的稅額及滯納金的，為具有納稅擔保能力。在破產重整下，企業因債務豁免而產生的所得稅往往金額巨大，該條款對數額的限制過于苛刻，且并未提及共同擔保的可能性，將絕大多數潛在保證人排除在外。《納稅擔保試行辦法》第九條進一步對保證主體進行多項限制，其中包括地域限制：在主管稅務機關所在地的市（地、州）沒有住所的自然人或稅務登記不在本市（地、州）的企業不得作為保證人。目前，我國稅收信息化和系統化已高度發達，僅僅因為地域上的不同而剝奪納稅擔保主體資格，顯然有失公平。因此，首先應當考慮降低主體資格的限制條件。[注9]
(2) 啟動方法較為單一
其次，現行納稅擔保程序，由稅務機關依職權責成納稅人提供納稅擔保，具有稅務行政行為的性質，相關規定并未示明能否依申請發起程序。在破產重整程序中，如有擔保人主動擔保，稅務機關是否應當接受并審核，后續納稅擔保書或者擔保合同是否由稅務機關依職權決定亦不明確。納稅擔保制度應當完善啟動程序及相關規定。
(3) 納稅抵押、質押權的存續期間未做限定
《民法典》規定了抵押、質押權的行使期間，未在相應期間內行使的，人民法院不予保護。《納稅擔保試行辦法》雖然規定了納稅人在規定的期限屆滿未繳清稅款、滯納金的，稅務機關應當在期限屆滿之日起15日內書面通知納稅擔保人繳納擔保的稅款、滯納金，但并未規定抵押、質押權利在何時消滅，納稅擔保人能否免除抵押、質押責任。《納稅擔保試行辦法》對保證責任的免除進行了規定，卻缺失了抵押權、質押權的存續期限及消滅，不利于保障擔保人的合法權益。因此，應當明確規定存續期限屆滿后擔保權是否消滅。
(4) 納稅擔保人的追償權未作規定
《納稅擔保試行辦法》未規定納稅擔保人履行擔保責任后向納稅人的追償權，未協調納稅人與納稅擔保人之間的權利義務關系。尤其在破產重整的環境下，擔保人如何有效追償，或者債務人重整失敗后如何申報受償應當明確。
綜上，在破產重整程序中，納稅擔保制度可以作為保障稅收債權的一種實現方式,與遞延納稅政策相結合，在減輕重整企業現金壓力的同時，保障國家稅收利益的實現，是一條合理、有效的探索路徑。
3. 債務豁免所得免稅探究
在企業破產重整實踐中，吸引投資人最重要的因素是企業的核心競爭優勢，主要體現在重整企業的未來經濟價值。雖然破產企業的凈資產狀況并不樂觀，但從重整成功后的長遠經營角度來看，投資人需要綜合考慮企業的信用、融資能力等隱藏實力，判斷企業自身造血及恢復的可能性。此外，品牌、技術、產能、市場、特許資質、獨占資源等作為破產企業的重整價值，也是投資人的主要聚焦目標。以筆者團隊參與的江蘇申特鋼鐵有限公司破產重整為例，申特系企業作為曾經數百億元營收的傳統型鋼鐵企業，擁有煉鐵產能215萬噸、煉鋼產能270萬噸、熱軋產能466萬噸以及成熟的廠區設施和相關技術。投資人意向在于：通過資金注入，緩解申特系企業現金流壓力，參與企業業務、資產及負債的重組，最終主導后續生產運營，扭虧為盈。
投資人的實際出價，基于企業現存實際價值，綜合考量未來的經濟利益回報，多數處于企業實際價值的合理偏高的價位，并不會“慷慨解囊”。但重整之后由于債務豁免產生的高額所得稅負卻給重整投資人背上了額外的包袱，與期望的“回報”背道而馳，由此帶來資金壓力甚至給投資人自身的經營帶來風險。即使上述遞延納稅、納稅擔保的改良，過渡性地提供了一定稅收優惠上的解決方案，但實質性的大額稅收現金流出仍然不能免除，極大降低了投資人的投資意愿。
筆者認為在破產重整的環境下，債務豁免稅收優惠的最終形態應當是合理的免除。美國《國內收入法典》在破產重整的債務豁免業務上具有一定參考價值。第108節針對破產案件設置了例外規則：如果債務豁免的發生屬于《美國法典》第11編（即《美國破產法》）所規定之案件，在納稅人受該案法院管轄，且債務豁免行為或計劃經過該法院批準的前提下，[注10]債務人總收入不包括債務豁免收入。[注11]但相應的，該債務豁免金額將用于調減可供抵扣或減免的納稅屬性，依次包括但不限于：凈經營性損失、《國內收入法典》第38節規定的一般商業抵免及第53節b分節規定的最低稅收抵免、凈資本虧損等。[注12]這些納稅屬性涵蓋了債務豁免當年、過去延期至當年以及即將延期至未來的抵扣規則。通過納稅屬性的減少，破產重整企業因債務豁免所產生的收入實際上被有計劃的分攤數年，實現了稅收的補充與平衡，避免過度放大企業債務豁免的稅收收益。同時，這套規則封堵了通過假重整的方式獲取債務豁免及稅收優惠，再變賣重整資產的套現行為。如果債務人或重整投資人變賣重整計劃中的運營資產，由于重整期間內的可減免、抵扣金額的調減，將產生高額的稅負。通過該調整手段，使得重整投資人、債務人不遺余力持續經營的同時，也保障了國家稅收利益。
(三) 監管面臨的挑戰
稅收優惠政策的制定與改良，需要配套的監督措施保駕護航。破產重整個案情況千變萬化，債務人有可能設法滿足稅收優惠的形式要件，利用遞延納稅的優惠政策，掩飾規避稅收的目的。《企業破產法》與《稅收征管法》協調不足的前提下，更需要稅務機關靈活運用行政資源，對稅收優惠、遞延納稅、稅收擔保的運用進行衡量和把關，甄別重整企業“合理的商業目的”與避稅目的，做出合適的判斷，延續企業生機的同時，保護國家稅收利益。
對于稅務機關本身來說，稅務機關就債務豁免產生的所得稅，實施遞延納稅、納稅擔保，也需要有健全的監督機制來制約稅務機關的行為，保護破產重整債務人、納稅擔保人的利益。
三、結語
當前“多重整救治、少破產清算”的政策背景下，對于陷入財務困難的企業，通過重整程序解決債務困境逐漸成為破產企業的首選。對債務豁免所得進行稅收優惠，能激勵外部投資人進入重整企業，解決債務問題，盤活現金流，從而進一步推動企業向正常運營發展，促進重整成功，穩固國家稅收。但對稅收優惠政策的制定具有經濟宏觀調控上的壓力。稅收優惠政策向破產重整企業的傾斜，具有國家動用整體稅收資源為部分“經營失敗”的企業埋單性質，反向造成良性企業稅收成本提高，產生良性企業與重整企業的不公平現象。因此破產法與稅法相互協調亟待解決，提升到法律的層面，平衡企業之間、債務人與債權人之間、企業利益與國家稅收利益之間的關系。
注釋：
[1]《中華人民共和國企業破產法》第一條。
[2]《中華人民共和國稅收征收管理法》第一條。
[3] 參見何瀟:《企業破產稅收規則調適—以領域法學研究范式為路徑》，安徽大學2020年碩士學位論文。
[4] 徐陽光:《破產程序中的稅法問題研究》，載《中國法學》，2018年第2期，第208-227頁。
[5] 張守文:《稅法原理》，北京大學出版社1999年版，第46頁。
[6] 參見翁武耀:《量能課稅原則與我國新一輪稅收法制改革》，載《中國政法大學學報》，2017年第5期，第89-101頁。
[7] 趙惠敏:《所得概念的界定與所得課稅》，載《當代經濟研究》，2006年第1期，第63-66頁。
[8] 陳敏：《租稅義務人之租稅法意思表示》，載《政大法學評論》，1993年第6期，第35-66頁。
[9] 參見華稅律師事務所：《納稅擔保制度的主要內容及存在的問題（二）》，載威科先行法律信息庫，https://law.wkinfo.com.cn/professional-articles/detail/NjAwMDAwMjM1NDc，2021年7月10日訪問。
[10] I.R.C. § 108(d)(2) （注：美國《國內收入法典》第108節，d分節，第2段）。
[11] I.R.C. § 108(a)(1) （注：美國《國內收入法典》第108節，a分節，第1段）。
[12] I.R.C. § 108(b) （注：美國《國內收入法典》第108節，b分節）。
參考文獻:
[1] ［美］V·圖若尼(IMF):《稅法的起草與設計(第2卷)》，國家稅務總局政策法規司譯，中國稅務出版社，2004。
[2] 陳清秀:《稅法總論》，臺灣元照出版公司，2010。
[3] 劉劍文:《稅法學》，北京大學出版社，2010。
[4] 王欣新著:《破產法前沿問題思辨》，法律出版社，2017。
[5] 姜浩:《美國聯邦公司稅法制度研究》，中國政法大學出版社，2008。
[6] 孫維:《論破產程序的涉稅問題》，載《中國律師》2013年第7期。
[7] 劉劍文:《論領域法學——一種立足新興交叉領域的法學研究范式》，載《政法論叢》2016年第5期。
[8] 喬博娟:《企業破產重整稅收優惠政策研析》，載《稅務研究》，2014第3期。
[9] 吳長波、梁宵、李姿萱：《困境企業重整價值的識別》，載《菏澤學院學報》，2020年第6期。